Sentenza n. 1214/2026 - Milano, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha proposto ricorso ex art. 116 c.p.a. contro la reiezione dell’istanza di accesso del 23 ottobre 2025, chiedendo l’accertamento del diritto di prendere visione ed estrarre copia integrale della documentazione relativa al rapporto di collaborazione tra l’aggiudicataria e un ex dirigente della Polaria, nonché agli eventuali approfondimenti svolti dalla stazione appaltante. Ha dedotto la violazione degli artt. 22 e seguenti e 24, comma 7, l. n. 241/1990, dell’art. 5, comma 2, d.lgs. n. 33/2013, dell’art. 24 Cost. e dei principi di efficacia, efficienza, economicità, trasparenza e imparzialità, sostenendo che la documentazione fosse necessaria per verificare una possibile violazione del divieto di pantouflage, con conseguenze sulla capacità dell’aggiudicataria di contrarre con la pubblica amministrazione e sulla legittimità dell’aggiudicazione. La stazione appaltante ha depositato la documentazione in proprio possesso, relativa alla richiesta e al rilascio del tesserino di accesso, dichiarando di non detenere ulteriori atti e di non avere svolto altri approfondimenti. La controinteressata ha eccepito il difetto di interesse, in ragione della precedente definizione del contenzioso sull’aggiudicazione, e ha contestato la rilevanza della documentazione richiesta. La ricorrente ha replicato che il modulo sulle informazioni professionali sarebbe stato incompleto e che il contratto di consulenza prodotto dalla controinteressata era stato oscurato.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di inammissibilità per carenza di interesse, riconoscendo alla ricorrente una legittimazione e un interesse ad agire temporanei, poiché risultava pendente il giudizio di revocazione della sentenza del Consiglio di Stato relativa all’aggiudicazione. Quanto alla documentazione depositata dalla stazione appaltante, il Collegio ha dichiarato cessata la materia del contendere, poiché gli atti detenuti da SEA erano stati prodotti senza oscuramenti e la dichiarazione dell’amministrazione di non possedere ulteriori documenti non era stata smentita da indizi concreti. Il ricorso è stato invece respinto con riferimento al contratto tra l’aggiudicataria e l’ex dirigente, prodotto oscurato dalla controinteressata nel giudizio di gara ma mai detenuto dalla stazione appaltante. Ai sensi dell’art. 22, comma 2, l. n. 241/1990, il documento amministrativo deve essere detenuto da una pubblica amministrazione e concernere attività di pubblico interesse. In applicazione del principio ad impossibilia nemo tenetur, il giudice non può ordinare l’esibizione di documenti inesistenti, mai formati o non detenuti dall’amministrazione. La dichiarazione dell’amministrazione di non detenere il documento, resa sulla base di circostanze oggettive e specifiche e sotto la propria responsabilità, non impone alla stessa la prova di un fatto negativo. Il ricorso è stato quindi definito in parte con cessazione della materia del contendere e in parte con rigetto. La ricorrente è stata condannata alle spese, liquidate in euro 800 per ciascuna delle altre parti, oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 116 c.p.a.

  Disciplina il rito per la tutela del diritto di accesso ai documenti amministrativi.

• artt. 22 e ss. l. 241/1990

  Fondano il diritto di accesso documentale e ne individuano presupposti e limiti.

• art. 22, comma 2, l. 241/1990

  ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale

  La nozione di documento amministrativo presuppone, tra l’altro, la detenzione del documento da parte della pubblica amministrazione.

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  È stato invocato dalla ricorrente a sostegno dell’accesso necessario alla difesa, ma non ha condotto all’ostensione di documenti non detenuti dall’amministrazione.

• art. 5, comma 2, d.lgs. 33/2013

  È stato richiamato dalla ricorrente in relazione alla trasparenza e all’accesso civico generalizzato, senza incidere sull’assenza del presupposto materiale della detenzione del documento.

• art. 24 Cost.

  È stato invocato quale parametro del diritto di difesa, ma non consente di imporre all’amministrazione l’esibizione di documenti non disponibili.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Ha costituito il presupposto per l’oscuramento delle generalità nella pubblicazione della sentenza.

• artt. 5 e 6 Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamati dal dispositivo a tutela dei diritti e della dignità della parte interessata in relazione all’oscuramento dei dati personali.

Massime di principio

• Il diritto di accesso documentale e l’ordine giudiziale di esibizione presuppongono che il documento richiesto esista e sia nella disponibilità materiale o giuridica della pubblica amministrazione; non può essere imposto all’amministrazione di produrre documenti mai formati, non più esistenti o mai detenuti.
• Quando la pubblica amministrazione dichiara, sulla base di circostanze oggettive e specifiche e sotto la propria responsabilità, di non detenere un documento, il giudice non può ordinare l’ostensione del documento stesso in applicazione del principio ad impossibilia nemo tenetur.
• L’amministrazione non è tenuta a fornire la prova di un fatto negativo, quale la non detenzione di un documento, quando la relativa dichiarazione non sia smentita da elementi concreti e specifici.
• Nel giudizio di accesso, la produzione in giudizio della documentazione effettivamente detenuta dall’amministrazione determina la cessazione della materia del contendere limitatamente a quegli atti, mentre la domanda resta infondata per i documenti non detenuti.

Come è indicizzato