Sentenza n. 13020/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente, società attiva nel commercio all'ingrosso di dispositivi e presidi sanitari, ha impugnato gli atti statali e gli atti regionali o provinciali attuativi del meccanismo di payback previsto dall'art. 9-ter del d.l. n. 78/2015 per il superamento dei tetti di spesa relativi agli acquisti di dispositivi medici negli anni 2015-2018. Ha dedotto violazione di legge ed eccesso di potere, sostenendo che la fissazione dei tetti regionali nel 2019 e la successiva certificazione dello sforamento e richiesta di ripiano avrebbero avuto natura retroattiva, leso il legittimo affidamento delle imprese e alterato ex post l'equilibrio economico delle gare e dei contratti di fornitura. Ha inoltre contestato il mancato rispetto dei termini normativi per la fissazione dei tetti, la certificazione dello sforamento e l'adozione delle linee guida, nonché l'illegittimità costituzionale ed eurounitaria della disciplina, con riferimento alla libertà d'impresa, alla riserva di legge, all'irretroattività, alla tutela dell'affidamento e ai principi dell'evidenza pubblica. Con due ricorsi per motivi aggiunti ha impugnato i provvedimenti con cui erano stati individuati gli elenchi delle imprese soggette al ripiano e i relativi importi, contestandone la debenza e la quantificazione.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso principale, ritenendo legittimi gli atti generali e ministeriali posti a fondamento del payback. Alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024, ha escluso che il meccanismo violi la libertà d'impresa, la riserva di legge, il principio di irretroattività, il legittimo affidamento o i principi eurounitari. Il sistema era infatti conoscibile già dal 2015: erano previste sia le quote di ripiano a carico dei fornitori, pari al 40% per il 2015, al 45% per il 2016 e al 50% per il 2017 e 2018, sia il criterio di riparto proporzionale al fatturato. La successiva fissazione dei tetti regionali al 4,4% del fabbisogno sanitario regionale standard non ha introdotto ex novo l'obbligo, essendo già noto il tetto nazionale del 4,4% e prevedibile il rischio di sforamento. Il payback opera inoltre esternamente ai singoli contratti e non modifica né l'entità delle forniture né il prezzo di aggiudicazione, incidendo sulla sfera patrimoniale complessiva dei fornitori; la ricorrente non ha dimostrato una compressione eccessiva dei margini di utile. I ricorsi per motivi aggiunti sono stati dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Gli atti regionali e provinciali di recupero svolgono infatti una funzione meramente tecnico-contabile e vincolata: verificano i dati di fatturato, individuano le aziende, applicano le percentuali stabilite dalla legge e impongono il pagamento. Non esercitano un potere autoritativo né comportano valutazioni discrezionali; la controversia riguarda invece un rapporto obbligatorio paritario e il diritto soggettivo dell'impresa al corretto calcolo dell'importo dovuto. È stata riconosciuta la possibilità di riassumere la causa davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato, ai sensi dell'art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. n. 78/2015, convertito dalla l. n. 125/2015

  Il comma 9 pone a carico delle aziende fornitrici una quota del ripiano del superamento del tetto di spesa regionale; ciascuna azienda concorre in misura pari all'incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l'acquisto di dispositivi medici.

  La disciplina legislativa individua direttamente soggetti obbligati, oggetto e criteri essenziali del ripiano e costituisce base normativa del meccanismo di payback.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. n. 78/2015, convertito dalla l. n. 125/2015

  Le regioni e le province autonome definiscono l'elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno, previa verifica della documentazione contabile.

  La disposizione attribuisce alle regioni e alle province autonome funzioni attuative, tecniche e vincolate, senza il potere di determinare il tetto, certificare lo sforamento o quantificare autonomamente lo scostamento complessivo.

• art. 17, comma 1, lettera c), d.l. n. 98/2011, convertito dalla l. n. 111/2011

  Ha introdotto un tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici, da definire a livello nazionale e regionale.

  Costituisce il fondamento originario del sistema di contenimento della spesa per dispositivi medici.

• art. 15, comma 13, lettera f), d.l. n. 95/2012, convertito dalla l. n. 135/2012

  Il tetto nazionale è stato fissato, a decorrere dal 2014, al 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard.

  La conoscibilità del tetto nazionale ha contribuito a escludere la natura imprevedibile e retroattiva del successivo payback regionale.

• art. 8 d.l. n. 34/2023, convertito dalla l. n. 56/2023

  È stato istituito un fondo di 1.085 milioni di euro per il 2023 e prevista, nella versione originaria, la facoltà di pagamento del 48 per cento della quota di ripiano.

  Il fondo ha ridotto significativamente l'importo gravante sui fornitori ed è stato considerato dalla Corte costituzionale nel giudizio di proporzionalità del meccanismo.

• art. 11 c.p.a.

  La facoltà di riassunzione davanti al giudice ordinario deve essere esercitata entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia.

  La declinatoria di giurisdizione consente la prosecuzione del giudizio davanti al giudice ordinario mediante tempestiva riassunzione.

• art. 133 c.p.a.

  Il riparto di giurisdizione è valutato anche in relazione all'assenza, nel caso concreto, di un'ipotesi di giurisdizione esclusiva.

  La controversia sugli atti regionali di quantificazione del payback non rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

• art. 41 Cost.

  La Corte costituzionale ha ritenuto il meccanismo ragionevole e proporzionato nell'ambito del complesso bilanciamento operato dal legislatore.

  Il payback per il quadriennio 2015-2018 persegue la razionalizzazione della spesa sanitaria e costituisce un contributo solidaristico giustificato dalla tutela della salute e dalla situazione finanziaria pubblica.

• art. 23 Cost.

  La disciplina contiene tutti gli elementi richiesti per il rispetto della riserva di legge.

  La legge individua i soggetti obbligati, l'oggetto della prestazione e i criteri generali per la determinazione del ripiano.

• art. 1 Protocollo addizionale CEDU

  La Corte costituzionale ha escluso la violazione della tutela dei beni e dell'affidamento patrimoniale.

  L'obbligo di ripiano era conoscibile dal 2015 e non determina, alla luce delle misure compensative previste, un sacrificio sproporzionato.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018 non viola, in sé, i principi di libertà d'impresa, riserva di legge, irretroattività e legittimo affidamento quando l'obbligo di ripiano, le percentuali applicabili e il criterio di proporzione al fatturato erano già previsti dalla legge prima dello svolgimento delle gare e della conclusione dei contratti.
• La successiva fissazione dei tetti regionali al 4,4% del fabbisogno sanitario regionale standard non assume natura retroattiva lesiva dell'affidamento se tale misura era coerente con il tetto nazionale già vigente e consentiva agli operatori del settore di prevedere il rischio di sforamento e di ripiano.
• Il payback sui dispositivi medici opera esternamente ai singoli contratti di fornitura: non modifica retroattivamente né il prezzo contrattuale né l'entità della prestazione, ma incide sulla sfera patrimoniale complessiva del fornitore mediante un obbligo legale di compartecipazione alla spesa sanitaria.
• Gli atti regionali o provinciali che, sulla base dei dati contabili e dei parametri già stabiliti dalla legge e dagli atti statali, individuano le imprese soggette al payback e quantificano matematicamente la quota dovuta sono espressione di attività vincolata e meramente tecnico-contabile, non di potere amministrativo autoritativo.
• La controversia relativa al corretto calcolo dell'importo di payback richiesto con gli atti regionali o provinciali riguarda un rapporto obbligatorio paritario e un diritto soggettivo patrimoniale; essa appartiene quindi alla giurisdizione del giudice ordinario, anche se l'atto è formalmente denominato provvedimento e prevede l'impugnazione davanti al giudice amministrativo.
• Nel riparto di giurisdizione occorre avere riguardo al petitum sostanziale: la giurisdizione amministrativa sussiste quando si contesta l'esercizio di un potere autoritativo, mentre è esclusa quando la controversia si colloca a valle del potere pubblico e riguarda soltanto l'accertamento tecnico-contabile di un'obbligazione patrimoniale.

Come è indicizzato