Sentenza n. 81/2026 - Salerno, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il provvedimento con cui il Comune aveva dichiarato inefficace una SCIA relativa alla realizzazione di collegamenti verticali interni, di un torrino e alla sistemazione della copertura, nonché la successiva ordinanza di demolizione e la nota adottata in sede di riesame. Ha dedotto violazione degli artt. 3, 6-bis, 11, 22, 32 e 34-bis d.P.R. 380/2001, dell’art. 19 l. 241/1990, dell’art. 97 Cost. e dell’art. 43-quater l.r. Campania 16/2004, oltre a eccesso di potere per carenza dei presupposti, difetto e contraddittorietà dell’istruttoria, difetto di motivazione, travisamento, illogicità, sproporzione e violazione del giusto procedimento. La controversia riguardava due gruppi di opere: al piano terra, la traslazione di volumetria ottenuta dalla riduzione di un locale tecnico e il mutamento della relativa destinazione in parte residenziale; al primo piano, la traslazione di un muro di tompagno, il torrino e ulteriori opere interne. Il Comune aveva ritenuto che le opere al piano terra non fossero assentibili mediante SCIA, che il mutamento di destinazione del locale tecnico fosse vietato dal RUEC e che le opere al primo piano fossero carenti di documentazione e comunque non adeguatamente rappresentate. La ricorrente sosteneva inoltre che la SCIA si fosse consolidata per decorso del termine di controllo e che l’art. 43-quater l.r. 16/2004 consentisse il recupero dei volumi tecnici. Gli interventori ad opponendum avevano proposto ricorsi incidentali, sostenendo che il Comune avrebbe dovuto adottare ulteriori e più incisive misure repressive nei confronti dell’immobile e contestare ulteriori incrementi volumetrici.

La decisione

Il TAR ha dichiarato ammissibili gli interventi ad opponendum, ma inammissibili i ricorsi incidentali, anche nella parte in cui erano stati qualificati come ricorsi autonomi. Gli interventori non erano controinteressati rispetto a un giudizio avente a oggetto il diniego di SCIA e atti repressivi edilizi; inoltre, le loro domande miravano ad ampliare il thema decidendum sino a mettere in discussione il permesso di costruire originario, la cui legittimità era già coperta da giudicato. Nel merito, il ricorso e i motivi aggiunti sono stati accolti parzialmente. Quanto alle opere al piano terra, il Collegio ha ritenuto legittimi il provvedimento inibitorio e l’ordinanza di demolizione: la traslazione della volumetria derivante dalla riduzione del locale tecnico e il suo impiego a fini abitativi costituivano opere non assentibili mediante SCIA; l’art. 27 RUEC vieta il cambio di destinazione dei locali tecnici, che sono esclusi dal computo della volumetria e della superficie massime assentibili. L’art. 43-quater l.r. 16/2004 è stato interpretato nel senso che il recupero e la rifunzionalizzazione dei volumi tecnici riguarda i manufatti posti all’ultimo livello dell’edificio, non un locale tecnico collocato al piano terra. È stato inoltre escluso che il decorso del termine ordinario di controllo della SCIA precludesse l’esercizio dei poteri repressivi edilizi, trattandosi di opere per le quali era necessario un permesso di costruire e, comunque, di una situazione caratterizzata da documentazione incompleta. Quanto alle opere al primo piano, invece, il TAR ha ravvisato difetto e contraddittorietà dell’istruttoria. Il Comune, pur avendo dapprima ordinato la demolizione, aveva successivamente richiesto integrazioni documentali per poter completare l’esame della SCIA, in esecuzione dell’ordinanza cautelare che imponeva il riesame. L’Amministrazione avrebbe dovuto richiedere previamente la documentazione necessaria e consentire osservazioni e chiarimenti, prima di adottare il provvedimento inibitorio e l’ordine demolitorio. La successiva nota era inoltre contraddittoria, poiché subordinava l’efficacia della SCIA all’esecuzione di un’ordinanza di demolizione che, almeno in parte, risultava superata dalla stessa richiesta istruttoria. Sono stati quindi annullati in parte qua gli atti impugnati, limitatamente alle opere del primo piano, con obbligo conformativo per il Comune di rinnovare l’istruttoria, indicare le integrazioni necessarie, consentire il deposito di osservazioni e decidere nuovamente sulla SCIA e sugli atti conseguenti. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 19 l. 241/1990

  Il decorso del termine per il controllo della SCIA non preclude i poteri di vigilanza edilizia quando l’intervento non rientra tra quelli eseguibili mediante SCIA o quando sono esercitati i poteri repressivi previsti dalla disciplina edilizia.

• art. 19, comma 6-bis, l. 241/1990

  Il termine previsto per l’esercizio del potere inibitorio opera per gli interventi effettivamente assoggettati a SCIA, ma non impedisce l’esercizio dei poteri edilizi ordinari rispetto a opere soggette a permesso di costruire.

• art. 21, comma 2-bis, l. 241/1990

  restano ferme le attribuzioni di vigilanza, prevenzione e controllo su attività soggette ad atti di assenso da parte di pubbliche amministrazioni previste da leggi vigenti, anche se è stato dato inizio all’attività ai sensi degli articoli 19 e 20

  La disciplina della SCIA non elimina le attribuzioni di vigilanza e controllo previste dalla normativa edilizia per le attività soggette ad atti di assenso.

• art. 27 d.P.R. 380/2001

  Attribuisce al Comune i poteri di vigilanza e repressione degli abusi edilizi, esercitabili anche oltre il termine ordinario previsto per il controllo della SCIA quando l’intervento richiede un titolo diverso o risulta abusivo.

• art. 33 d.P.R. 380/2001

  Costituisce la base normativa dell’ordine di ripristino e demolizione delle opere eseguite in difformità dal titolo edilizio.

• art. 22 d.P.R. 380/2001

  La SCIA non può essere utilizzata per interventi che comportino variazioni essenziali o che richiedano il permesso di costruire.

• art. 43-quater l.r. Campania 16/2004

  1. Al fine di perseguire gli obiettivi di rigenerazione urbana e limitazione del consumo di suolo, è possibile il recupero e la rifunzionalizzazione delle volumetrie dei locali tecnici e dei manufatti esistenti posti all'ultimo livello di un edificio; 5. Il volume da recuperare di cui al comma 1 può avere una destinazione d'uso residenziale, terziaria e turistico-ricettiva, nonché commerciale se prevalente nell'edificio.

  La disciplina regionale sul recupero dei locali tecnici è riferita ai volumi e manufatti posti all’ultimo livello dell’edificio, anche alla luce dei riferimenti a sottotetti, coperture, lucernari, abbaini, colmo e gronda; non si applica al locale tecnico collocato al piano terra.

• art. 27 RUEC

  Non è consentito il cambio di destinazione d'uso dei locali tecnici

  Il cambio di destinazione d’uso dei locali tecnici è vietato; la volumetria tecnica, non computata nei limiti ordinari di superficie e volume assentibili, non può essere trasformata in volume abitabile mediante semplice traslazione.

• art. 28 c.p.a.

  L’intervento nel processo amministrativo è ammissibile nei limiti dell’intervento adesivo dipendente, quando l’interventore vanta una posizione collegata o dipendente da quella dedotta in giudizio.

• art. 42 c.p.a.

  Il ricorso incidentale è proponibile da resistenti e controinteressati; chi non riveste tale posizione non è legittimato a proporlo.

• art. 50 c.p.a.

  Rileva quale disciplina degli interventi nel processo amministrativo, riconducibili all’intervento adesivo dipendente.

• art. 58 c.p.a.

  mutamenti nelle circostanze; fatti anteriori di cui si è acquisita la conoscenza successivamente al provvedimento cautelare

  La revoca dell’ordinanza cautelare richiede il sopravvenire di mutamenti delle circostanze, la conoscenza successiva di fatti anteriori o i casi previsti dall’art. 395 c.p.c.

• art. 114 c.p.a.

  Richiamato dalla ricorrente in relazione all’asserita elusione del dictum cautelare, ma il Collegio ha deciso sulla base dei vizi istruttori senza qualificare espressamente la condotta comunale come elusione del giudicato.

• art. 3 d.P.R. 380/2001

  Rileva ai fini della qualificazione degli interventi edilizi e della distinzione tra opere interne, ristrutturazione e interventi incidenti sulla volumetria.

• art. 9-bis d.P.R. 380/2001

  Richiamato tra le norme dedotte, in relazione alla determinazione dello stato legittimo dell’immobile.

• art. 107 d.lgs. 267/2000

  Richiamato per la dedotta incompetenza dell’organo dirigente nell’adozione dell’ordinanza di demolizione, censura non accolta come autonoma ragione decisoria.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo, l’intervento ad opponendum è ammissibile anche quando l’interventore vanti un interesse di mero fatto, purché collegato o dipendente dalla posizione dedotta nel ricorso principale e diretto a trarre un vantaggio indiretto dalla conservazione dell’atto impugnato; tale intervento resta tuttavia adesivo dipendente e non consente di introdurre domande autonome.
• Il ricorso incidentale può essere proposto soltanto dai soggetti cui l’art. 42 c.p.a. riconosce tale facoltà, ossia resistenti e controinteressati. Nei giudizi aventi a oggetto il diniego di SCIA o atti repressivi edilizi, di regola non si configurano controinteressati individuati o facilmente individuabili che traggano dal provvedimento un vantaggio diretto e concreto; i terzi privi di tale posizione non possono quindi proporre ricorso incidentale né utilizzare tale strumento per ampliare il thema decidendum.
• Il termine ordinario per l’esercizio dei poteri inibitori sulla SCIA non preclude l’esercizio dei poteri di vigilanza e repressione edilizia quando l’intervento non è eseguibile mediante SCIA ma richiede il permesso di costruire, oppure quando emergono opere abusive non compiutamente rappresentate nella segnalazione.
• La volumetria derivante da un locale tecnico, esclusa dai limiti ordinari di superficie e volume assentibili, non può essere trasformata in volume abitabile mediante una semplice traslazione quando la disciplina urbanistica vieta il mutamento di destinazione del locale tecnico. La disciplina regionale sul recupero dei locali tecnici riferita ai manufatti posti all’ultimo livello dell’edificio non si estende ai locali tecnici collocati al piano terra.
• Quando la documentazione allegata a una SCIA è insufficiente o inadeguata, l’amministrazione deve previamente indicare in modo specifico le integrazioni necessarie e consentire all’interessato di produrre chiarimenti e documenti, ove tale attività sia necessaria per una compiuta valutazione dell’intervento. Non è legittimo adottare prima un diniego o un ordine di demolizione e solo successivamente richiedere la documentazione necessaria per definire l’istruttoria.
• È illegittima per difetto e contraddittorietà dell’istruttoria la condotta dell’amministrazione che, dopo aver ordinato la demolizione di opere la cui assentibilità deve ancora essere verificata, chieda integrazioni documentali per riesaminare la SCIA e subordini l’efficacia della segnalazione all’esecuzione dell’ordine demolitorio. L’ordine logico degli atti impone che l’istruttoria e la valutazione dell’assentibilità precedano l’eventuale esercizio dei poteri repressivi.

Come è indicizzato