Corte di giustizia, Sentenza C-386/24

Condizioni per l’autorizzazione dei depositi fiscali di prodotti energetici e proporzionalità

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Consiglio di Stato italiano in una controversia tra Centro Petroli Roma Srl e l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli sulla sospensione dell’autorizzazione a gestire un deposito commerciale in regime di deposito fiscale. La Corte si pronuncia sulla compatibilità della disciplina italiana in materia di accise con la direttiva 2008/118/CE, soffermandosi anche su profili processuali relativi al rinvio pregiudiziale e sull’inapplicabilità della direttiva servizi al settore fiscale.

Fatti e procedimento principale

Centro Petroli Roma Srl aveva ottenuto nel 2016 la licenza per l’esercizio di un deposito commerciale in regime di deposito fiscale. Nel 2020 l’ADM ne ha disposto la sospensione per mancato rispetto delle condizioni previste dall’articolo 23, commi 3 e 4, del decreto legislativo n. 504/1995, relative alle effettive necessità operative e di approvvigionamento dell’impianto e, per i depositi di minore capacità, a requisiti ulteriori di movimentazione minima o di collegamento funzionale con altro deposito fiscale. La società ha impugnato il provvedimento davanti al TAR Lazio, che ha respinto il ricorso; ha quindi proposto appello dinanzi al Consiglio di Stato, sostenendo l’incompatibilità della normativa nazionale con il diritto dell’Unione.

Questioni pregiudiziali sottoposte alla Corte

Il giudice del rinvio ha chiesto se il diritto dell’Unione osti a una normativa nazionale che:

• subordina l’autorizzazione al deposito fiscale all’esistenza di “effettive necessità operative e di approvvigionamento dell’impianto”;
• per i depositi di capacità inferiore a determinate soglie, richiede in alternativa una quota minima di operazioni agevolate/esenti o un vincolo di dipendenza rispetto a un altro deposito fiscale;
• sia eventualmente integrata da misure amministrative o regolamentari di attuazione. Inoltre, aveva evocato gli articoli 101-106 TFUE e la direttiva 2006/123/CE.

Ricevibilità e profili preliminari

La Corte respinge l’eccezione di irricevibilità sollevata dal governo italiano: il giudice del rinvio ha indicato, in modo sufficientemente preciso, le ragioni per cui riteneva necessaria la risposta della Corte. La Corte ribadisce inoltre che un giudice di ultima istanza può esimersi dal rinvio solo nelle tre ipotesi consolidate della giurisprudenza Cilfit, ma deve motivare la propria valutazione in modo da far emergere perché la questione sia irrilevante, già chiarita o risolta da un’evidenza tale da non lasciare spazio a dubbi. La Corte aggiunge che un regime nazionale di responsabilità dei giudici può incidere sull’indipendenza solo se consente interventi in casi eccezionali di condotte gravi e inescusabili; tuttavia, ciò non rende irricevibile una domanda di pronuncia pregiudiziale anche quando la questione appaia chiaramente risolta o non dubitabile.

Irricevibilità parziale delle questioni sugli articoli 101-106 TFUE

Le questioni nella parte in cui vertono sugli articoli 101-106 TFUE sono dichiarate irricevibili. Il giudice del rinvio non ha spiegato in che modo la normativa italiana in materia di depositi fiscali si colleghi concretamente alle regole di concorrenza dell’Unione, né ha illustrato il nesso tra tali disposizioni del Trattato e la controversia principale.

Inapplicabilità della direttiva 2006/123/CE

La Corte afferma che la direttiva servizi non si applica al settore fiscale, come risulta dall’articolo 2, paragrafo 3, e dal considerando 29. Poiché la normativa nazionale riguarda le condizioni di autorizzazione e di esercizio di depositi fiscali per prodotti sottoposti ad accisa, la causa rientra nella materia fiscale e resta disciplinata solo dalla direttiva 2008/118/CE.

Quadro normativo della direttiva 2008/118/CE

La Corte richiama in particolare:

• l’articolo 15, che consente agli Stati membri di stabilire le regole su fabbricazione, trasformazione e detenzione dei prodotti sottoposti ad accisa, prevedendo che tali operazioni avvengano in un deposito fiscale;
• l’articolo 16, paragrafo 1, che subordina l’apertura e l’esercizio del deposito fiscale ad autorizzazione nazionale e consente di imporre condizioni per prevenire evasione e abuso;
• l’articolo 18, che conferma la logica di prevenzione dei rischi mediante garanzie;
• i considerando 2, 15 e 16, che evidenziano l’obiettivo di armonizzazione e di controllo per garantire il buon funzionamento del mercato interno.

Ragionamento della Corte sul merito

Secondo la Corte, l’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva 2008/118/CE lascia agli Stati membri un margine di discrezionalità nel fissare le condizioni per autorizzare e far funzionare un deposito fiscale, purché tali condizioni siano effettivamente dirette a prevenire evasione e abusi. La normativa italiana, che richiede la verifica delle “effettive necessità operative e di approvvigionamento dell’impianto” e, per i depositi di capacità inferiore, impone criteri ulteriori alternativi legati alle movimentazioni o alla dipendenza da altro deposito, è in astratto idonea a perseguire tale obiettivo. Tuttavia, la Corte richiama il principio di proporzionalità: il giudice nazionale deve verificare che i criteri non consentano all’amministrazione di negare l’autorizzazione per ragioni estranee all’affidabilità del depositario o alla realtà economica dell’attività. In particolare, la Corte osserva che la formula “effettive necessità operative e di approvvigionamento” è piuttosto imprecisa e attribuisce un ampio margine di apprezzamento alle autorità doganali; ciò impone un controllo rigoroso sulla finalità concreta e sui parametri applicati. Lo stesso vale per le condizioni quantitative o di dipendenza funzionale, che devono restare entro quanto necessario e non risultare sproporzionate rispetto all’obiettivo di prevenzione delle frodi.

Decisione

La Corte conclude che l’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva 2008/118/CE non osta alla normativa nazionale italiana contestata, purché sia rispettato il principio di proporzionalità. Restano irricevibili le questioni relative agli articoli 101-106 TFUE; la direttiva 2006/123/CE è invece inapplicabile alla materia fiscale.

Implicazioni pratiche

Per gli operatori del settore energetico e per i consulenti fiscali, la sentenza conferma che gli Stati membri possono introdurre criteri autorizzativi selettivi per i depositi fiscali, anche differenziati in base alla capacità e alla struttura organizzativa, se giustificati dalla lotta contro evasione e abusi. Resta però essenziale verificare, caso per caso, se la disciplina nazionale e la sua applicazione amministrativa superino il test di proporzionalità.