Corte di giustizia, Sentenza C-801/24

Congelamento di fondi nei confronti di NKO AO National Settlement Depository (NSD)

La pronuncia riguarda un appello ex articolo 56 dello Statuto della Corte di giustizia contro la sentenza del Tribunale che aveva respinto il ricorso di annullamento proposto da NSD contro l’inserimento e il mantenimento del suo nome nelle liste UE di misure restrittive adottate in risposta all’aggressione militare contro l’Ucraina. La Corte si pronuncia su motivazione, interpretazione del criterio di listing, standard probatorio e proporzionalità delle misure di congelamento.

Contesto normativo e fattuale

Il caso si inserisce nel regime sanzionatorio avviato nel 2014 con la decisione 2014/145/PESC, adottata sulla base dell’articolo 29 TUE, e con il regolamento (UE) n. 269/2014, adottato sulla base dell’articolo 215(2) TFUE. Dopo l’invasione dell’Ucraina del 24 febbraio 2022, il Consiglio ha rafforzato il regime con la decisione 2022/329 e il regolamento 2022/330, introducendo il criterio di cui all’articolo 2(1)(f) della decisione e all’articolo 3(1)(f) del regolamento. NSD è una società russa, depositario centrale di titoli e istituzione finanziaria non bancaria, ritenuta dal Consiglio essenziale per il funzionamento del sistema finanziario russo e per il suo collegamento con il sistema finanziario internazionale. Con gli atti del 3 giugno 2022 e con i successivi atti di mantenimento del 2023, il suo nome è stato inserito e poi confermato nelle liste.

Gli atti impugnati e le ragioni dell’inclusione

Secondo il Consiglio, NSD:

• è il depositario centrale di titoli della Russia e la maggiore infrastruttura di custodia di strumenti finanziari del Paese;
• ha accesso al sistema finanziario internazionale;
• è considerata un’istituzione finanziaria sistemicamente importante;
• svolge un ruolo essenziale nel funzionamento del sistema finanziario russo, contribuendo direttamente e indirettamente a consentire al Governo russo di perseguire le proprie attività, politiche e risorse;
• è quasi interamente controllata da Moscow Exchange, a sua volta soggetta a un elevato grado di controllo da parte del Governo russo.

Primo motivo: obbligo di motivazione

NSD sosteneva che la motivazione fosse contraddittoria e incompleta, perché non indicava come, quando e mediante quali operazioni essa avrebbe sostenuto il Governo russo. La Corte respinge la censura e ribadisce che, in base alla giurisprudenza consolidata, la motivazione di una misura restrittiva deve consentire all’interessato di comprendere le ragioni della decisione e al giudice dell’Unione di controllarne la legittimità, senza dover esporre tutti i fatti e dettagli rilevanti. Nel caso di specie, gli atti impugnati indicavano il contesto geopolitico, la base giuridica e gli elementi essenziali che spiegavano la designazione di NSD; in tale contesto, la società non poteva ragionevolmente ignorare le ragioni della sua iscrizione. La Corte precisa inoltre che la censura di NSD mirava in realtà a contestare il merito della valutazione del Consiglio, non la motivazione in senso formale.

Secondo motivo: interpretazione del criterio di cui all’articolo 2(1)(f)

La questione centrale concerne il significato di "supporting, materially or financially, … the Government of the Russian Federation". La Corte afferma che il criterio va interpretato in senso ampio:

• il termine "support" ha un significato comune di aiuto o assistenza all’azione di un altro soggetto;
• il testo non richiede che il sostegno sia fornito in una forma specifica, né che sia diretto o indiretto;
• non è necessario un nesso con l’annessione della Crimea o con la destabilizzazione dell’Ucraina;
• è sufficiente qualsiasi supporto che, per rilevanza quantitativa o qualitativa, fornisca al Governo russo risorse o facilitazioni materiali o finanziarie che gli permettano di proseguire le sue azioni di destabilizzazione. La Corte esclude il parallelo proposto da NSD con l’articolo 4(3)(b) del regolamento n. 833/2014 e con la sentenza Rosneft, osservando che quel regime disciplina una fattispecie diversa, relativa all’autorizzazione di finanziamenti connessi a specifiche tecnologie, non un criterio di designazione ai fini del congelamento. La Corte valorizza inoltre l’obiettivo perseguito dal Consiglio, espresso nei considerando della decisione 2022/329: aumentare la pressione sulla Federazione russa e i costi della sua aggressione. In questo quadro, un soggetto come un depositario centrale di titoli, dotato di importanza sistemica per i mercati e per la gestione del debito sovrano, può rientrare nel criterio se il suo ruolo contribuisce in modo significativo al sistema finanziario del Governo russo.

Standard probatorio del Consiglio

La Corte conferma la giurisprudenza secondo cui il Consiglio assolve l’onere della prova producendo un insieme di elementi sufficientemente specifici, precisi e concordanti idonei a dimostrare il legame tra il soggetto designato e il regime o la situazione combattuta. Non è necessario che il Consiglio indichi nelle decisioni lo standard probatorio applicato. Il criterio del "fascio di indizi" è compatibile con la natura cautelare, temporanea e reversibile delle misure restrittive e consente un controllo giurisdizionale pieno ed effettivo sulla base fattuale delle designazioni.

Terzo motivo: proporzionalità e diritti fondamentali

NSD deduceva che il Tribunale avrebbe dovuto considerare anche la situazione dei suoi clienti e l’impatto economico delle misure sui loro investimenti, nonché l’asserita inefficacia e permanenza delle misure. La Corte respinge la censura. Osserva, anzitutto, che NSD non può invocare direttamente il diritto di proprietà dei propri clienti per contestare le misure, ma che il Tribunale ha comunque tenuto conto degli effetti economici indiretti e delle deroghe previste dal regime sanzionatorio. In particolare, la Corte ricorda che:

• i clienti possono far valere i propri diritti davanti ai giudici nazionali;
• le autorità nazionali, quando applicano deroghe al congelamento, devono rispettare la Carta;
• l’articolo 2(5) della decisione 2014/145 e l’articolo 6(1) del regolamento n. 269/2014 consentono il rilascio di fondi o risorse per eseguire pagamenti dovuti in forza di rapporti contrattuali anteriori all’inclusione nelle liste;
• il concetto di "pagamento" deve essere interpretato in modo ampio, e può ricomprendere anche la restituzione di titoli ai clienti. Quanto alla pretesa permanenza delle misure, la Corte rileva che esse sono soggette a revisione costante e almeno annuale, e che la loro validità non dipende dalla produzione di effetti immediati, essendo sufficiente che non siano manifestamente inappropriate rispetto all’obiettivo perseguito.

Decisione

La Corte respinge integralmente l’appello. Condanna NSD a sopportare le proprie spese e a rifondere quelle del Consiglio; la Commissione sopporta le proprie spese in quanto interveniente.

Principi pratici per l’operatore

Per gli operatori, la sentenza conferma che nel sistema sanzionatorio contro la Russia il criterio del supporto al Governo può colpire anche infrastrutture finanziarie o di mercato che non trasferiscono direttamente denaro allo Stato, ma ne rafforzano in modo significativo la capacità finanziaria. In sede contenziosa, la difesa dovrà quindi concentrarsi non solo sulla sufficienza formale della motivazione, ma soprattutto sulla contestazione della base fattuale e dell’effettivo nesso di supporto, tenendo conto che la Corte ammette un approccio probatorio basato su elementi convergenti e su una lettura ampia delle finalità delle misure restrittive.