Sentenza n. 217/2026 - Pescara, Sezione 1

Esito

La controversia

L'Autorità ha agito ai sensi dell'art. 21-bis della legge n. 287/1990 contro la deliberazione della Giunta comunale n. 319 del 28 dicembre 2023 e, con motivi aggiunti, contro la deliberazione n. 208 del 26 giugno 2025. Ha dedotto, quanto al primo atto, la violazione dei principi di economicità, efficacia, legalità e concorrenza, l'erronea applicazione degli artt. 3 e 4 della legge n. 118/2022, il contrasto con gli artt. 49 e 56 TFUE e con l'art. 12 della direttiva 2006/123/CE, nonché l'invasione delle competenze dirigenziali e consiliari da parte della Giunta ai sensi degli artt. 107 e 42 TUEL. Secondo l'Autorità, il Comune avrebbe dovuto disapplicare la normativa nazionale sulle proroghe automatiche e indire immediatamente procedure selettive trasparenti, imparziali e non discriminatorie per l'assegnazione di una risorsa naturale scarsa. Con i motivi aggiunti ha censurato la nuova deliberazione per invalidità derivata, violazione del diritto dell'Unione e dei principi concorrenziali, difetto di motivazione e manifesta irragionevolezza, poiché subordinava le gare all'approvazione definitiva del PDMC e del PAN Marina di Vasto e, comunque, le rinviava sino al 30 settembre 2027, in attesa anche dei criteri ministeriali per gli indennizzi ai concessionari uscenti. Il Comune ha sostenuto che la deliberazione del 2025 fosse un mero atto di indirizzo politico-programmatico, non comportasse proroghe individuali e si limitasse a recepire il quadro normativo sopravvenuto.

La decisione

Il TAR ha riconosciuto la legittimazione speciale dell'AGCM a impugnare, ai sensi dell'art. 21-bis della legge n. 287/1990, anche atti generali e atti di indirizzo privi di rilevanza esterna, quando siano idonei a restringere ingiustificatamente la concorrenza. Nel merito ha accolto sia il ricorso introduttivo sia i motivi aggiunti. Ha ritenuto che l'art. 12 della direttiva 2006/123/CE sia sufficientemente preciso e incondizionato da imporre procedure selettive per l'uso di risorse naturali scarse e che l'obbligo di disapplicare la normativa nazionale incompatibile gravi anche sulla pubblica amministrazione. Sono pertanto illegittime le proroghe automatiche delle concessioni demaniali marittime turistico-ricreative e gli effetti da esse prodotti devono essere considerati tamquam non esset. La proroga tecnica al 31 dicembre 2024 era ammissibile solo ove l'amministrazione avesse già indetto la procedura selettiva, o deliberato di indirla in tempi brevissimi, e l'avesse poi omessa per ragioni oggettive; nel caso concreto tale presupposto non è stato provato. La deliberazione del 2025 è stata ritenuta elusiva, perché subordinava le gare alla previa approvazione del PDMC e del PAN e fissava al 30 settembre 2027 il termine per l'indizione, così prorogando di fatto le concessioni in essere. La pianificazione demaniale, ambientale o naturalistica non può giustificare un differimento generalizzato delle gare, salvo specifiche lacune non superabili mediante gli strumenti pianificatori vigenti. Neppure la mancata adozione del decreto ministeriale sugli indennizzi può impedire l'avvio delle procedure, poiché la legge esclude espressamente tale effetto. Il TAR ha quindi annullato gli atti impugnati, accertando l'obbligo degli uffici comunali di indire senza ulteriori dilazioni procedure trasparenti, imparziali e non discriminatorie, e ha condannato il Comune al pagamento di 4.000 euro oltre accessori per spese di lite.

Norme richiamate

• art. 21-bis l. 287/1990

  l’Autorità garante “è legittimata ad agire in giudizio contro gli atti amministrativi generali, i regolamenti ed i provvedimenti di qualsiasi amministrazione pubblica che violino le norme a tutela della concorrenza e del mercato”

  Attribuisce all'AGCM una legittimazione speciale a impugnare qualunque atto amministrativo idoneo a restringere ingiustificatamente la concorrenza, inclusi atti generali e atti di indirizzo.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  procedura di selezione che presenti garanzie di imparzialità e trasparenza e preveda un'adeguata pubblicità ove il numero delle autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali

  La disposizione è self-executing e impone l'espletamento di procedure competitive per l'assegnazione di concessioni relative a risorse naturali scarse.

• art. 49 TFUE

  La libertà di stabilimento impedisce, nei casi con interesse transfrontaliero, proroghe automatiche delle concessioni demaniali incompatibili con l'apertura concorrenziale del mercato.

• art. 56 TFUE

  La libera prestazione dei servizi concorre a imporre procedure trasparenti e non discriminatorie per l'accesso alle concessioni demaniali.

• art. 3 l. 118/2022

  Non può essere interpretato come base per proroghe automatiche incompatibili con il diritto dell'Unione; l'eventuale proroga tecnica presuppone l'avvio concreto della procedura selettiva.

• art. 4 l. 118/2022

  la mancata adozione del decreto ministeriale volto a delineare i parametri e i criteri per la quantificazione dell’eventuale indennizzo “non giustifica il mancato avvio della procedura di affidamento”

  La disciplina dell'affidamento e degli indennizzi non consente di rinviare l'indizione delle gare in attesa dei criteri ministeriali.

• art. 1 l. 241/1990

  L'attività amministrativa deve conformarsi ai principi dell'ordinamento europeo, inclusi concorrenza, trasparenza e non discriminazione.

• art. 107 d.lgs. 267/2000

  La Giunta non può sostituirsi agli organi dirigenziali nell'adozione di determinazioni gestionali, anche mediante atti di indirizzo sostanzialmente elusivi dell'obbligo di gara.

• art. 42 d.lgs. 267/2000

  La disposizione è stata invocata per contestare l'invasione da parte della Giunta delle competenze consiliari in materia di concessioni e atti fondamentali.

• art. 182, comma 2, d.l. 34/2020, conv. in l. 77/2020

  La moratoria emergenziale sulle concessioni demaniali marittime, in quanto proroga automatica incompatibile con il diritto dell'Unione, deve essere disapplicata.

• art. 3, comma 3, l. 118/2022

  La proroga tecnica al 31 dicembre 2024 è utilizzabile solo in funzione della conclusione di una gara già indetta o deliberata e avviata senza indugio.

Massime di principio

• L'art. 12 della direttiva 2006/123/CE, quando il numero delle autorizzazioni disponibili è limitato dalla scarsità delle risorse naturali, impone una procedura di selezione imparziale, trasparente e adeguatamente pubblicizzata; la disposizione è sufficientemente precisa e incondizionata da essere direttamente applicabile.
• Le amministrazioni pubbliche devono disapplicare le norme interne che prevedono proroghe automatiche delle concessioni demaniali marittime turistico-ricreative in contrasto con l'art. 49 TFUE e con l'art. 12 della direttiva 2006/123/CE; tale obbligo sussiste anche in assenza di un previo annullamento della norma interna.
• La proroga tecnica delle concessioni demaniali marittime è legittima soltanto se funzionale alla conclusione di una procedura selettiva già indetta, o deliberata e concretamente avviata in tempi brevissimi, e non può essere utilizzata per differire l'apertura del mercato.
• L'approvazione o l'aggiornamento di strumenti di pianificazione demaniale, urbanistica o naturalistica non può giustificare il rinvio generalizzato delle gare per le concessioni demaniali, salvo che sussistano lacune specifiche e non superabili mediante gli strumenti pianificatori vigenti.
• La mancata adozione dei criteri ministeriali per la quantificazione degli indennizzi spettanti ai concessionari uscenti non giustifica il mancato avvio delle procedure di affidamento, poiché la disciplina legislativa impone di procedere comunque.
• L'AGCM dispone di una legittimazione speciale, ai sensi dell'art. 21-bis della legge n. 287/1990, a impugnare anche atti generali o di mero indirizzo privi di immediata rilevanza esterna, quando siano idonei a pregiudicare il corretto funzionamento concorrenziale del mercato.

Come è indicizzato