Sentenza n. 507/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

La controversia riguardava due manufatti, un manufatto in legno e una tettoia, realizzati su un compendio immobiliare in comproprietà. Il Comune li aveva ritenuti abusivi, ricadenti in zona B3 destinata a verde privato, e aveva ordinato ai comproprietari la demolizione e il ripristino dei luoghi ai sensi dell'art. 31 d.P.R. 380/2001. Dopo la mancata esecuzione, il Comune aveva disposto lo sgombero, l'acquisizione gratuita dei manufatti e dell'area di sedime al patrimonio comunale e le sanzioni conseguenti. L'appellante ha dedotto, tra l'altro, l'erroneità della qualificazione edilizia delle opere, sostenendone la natura pertinenziale o di volume tecnico; l'erroneità della valutazione sulla datazione dei manufatti e sulla loro realizzazione in epoca anteriore all'obbligo del titolo edilizio; l'omessa comunicazione di avvio del procedimento; l'illegittimità derivata della determinazione acquisitiva. Il controinteressato ha eccepito l'inammissibilità dell'appello per difetto di specificità dei motivi e l'inutilizzabilità di una relazione tecnica prodotta in appello.

La decisione

L'appello è stato accolto nei limiti precisati in motivazione. L'eccezione di difetto di specificità è stata respinta perché l'appello individuava i capi della sentenza censurati e le ragioni dell'errore, senza necessità di formule sacramentali. La contestazione relativa alla relazione tecnica non è stata ritenuta decisiva, poiché il Collegio non l'ha utilizzata come prova della natura pertinenziale o di volume tecnico dei manufatti, fondando invece la decisione su vizi già emergenti dalla vicenda amministrativa. Il Collegio non ha riconosciuto direttamente la natura pertinenziale o tecnica delle opere, né ha accertato che fossero state realizzate prima dell'obbligo del titolo edilizio. Ha però rilevato un difetto di istruttoria e di motivazione, poiché il Comune non aveva svolto una valutazione distinta e adeguata della funzione, autonomia e relazione dei due manufatti con il compendio principale, né aveva chiarito la presenza e la rilevanza degli impianti, la loro eventuale ricollocabilità e le cautele esecutive. Inoltre, l'ordinanza di demolizione era stata adottata senza comunicazione di avvio del procedimento, in violazione dell'art. 9 l.r. Sicilia 7/2019. La partecipazione non poteva ritenersi inutile, poiché avrebbe potuto incidere sulla ricostruzione della datazione, sulla valutazione degli elementi probatori, sulla distinzione tra manufatto e tettoia e sulla qualificazione edilizia delle opere. Non è stato applicato l'art. 21-octies l. 241/1990, anche perché il Comune non aveva fornito una dimostrazione specifica dell'assoluta ininfluenza della partecipazione. È stato ribadito che l'onere di provare la risalenza dell'opera grava sul privato e che le dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà, da sole, non dimostrano la verità storica della data di realizzazione, ma richiedono una valutazione insieme agli altri elementi. La determinazione acquisitiva e il verbale di mancata esecuzione sono stati annullati perché consequenziali all'ordinanza demolitoria viziata: venuta meno la valida ingiunzione, viene meno la base giuridica dell'acquisizione. L'annullamento è disposto salvi gli ulteriori provvedimenti dell'Amministrazione. Le spese del grado sono state integralmente compensate tra le parti costituite; nulla è stato disposto quanto al Comune non costituito.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Disciplina il potere repressivo e l'ordine di demolizione delle opere edilizie abusive; l'ordinanza è il presupposto della successiva sequenza acquisitiva in caso di inottemperanza.

• artt. 3 e 10 d.P.R. 380/2001

  Richiamati dall'appellante in relazione alla qualificazione edilizia dei manufatti e al regime dei titoli abilitativi; il Collegio non ha definito in via sostitutiva la natura pertinenziale o tecnica delle opere.

• art. 9 l.r. Sicilia 21 maggio 2019, n. 7

  “l’Amministrazione comunica l’avvio del procedimento amministrativo ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti e ai soggetti che debbono intervenirvi per legge o per regolamento”.

  In Sicilia la comunicazione di avvio costituisce regola ordinaria del procedimento destinato a incidere sulla sfera giuridica del destinatario; la sua omissione è illegittima quando non ricorrano specifiche ragioni di urgenza e la partecipazione possa incidere sull'accertamento dei presupposti del potere.

• art. 12 l.r. Sicilia 21 maggio 2019, n. 7

  “della quale viene redatto verbale scritto allegato al fascicolo istruttorio” e “della quale l’amministrazione ha l’obbligo di valutare i risultati in sede di decisione”.

  Rafforza le garanzie partecipative riconoscendo, oltre all'accesso e alla presentazione di memorie e documenti, il diritto all'audizione personale, i cui risultati devono essere valutati dall'Amministrazione.

• art. 21-octies l. 241/1990

  La violazione partecipativa non è sanata quando l'apporto dell'interessato avrebbe potuto incidere sulla completezza dell'istruttoria e sul contenuto del provvedimento; l'Amministrazione deve dimostrare in modo specifico l'assoluta ininfluenza della partecipazione.

• art. 101 c.p.a.

  L'onere di specificità dei motivi d'appello richiede l'individuazione dei capi della sentenza censurati e delle ragioni dell'errore, ma non impone formule sacramentali o una tecnica redazionale rigida.

• art. 104 c.p.a.

  Richiamato in relazione alla contestata produzione in appello della relazione tecnica; la questione non è stata ritenuta decisiva perché il documento non è stato utilizzato come prova determinante.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Posto a fondamento dell'oscuramento delle generalità delle parti.

• artt. 5 e 6 Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamati, unitamente alla normativa nazionale, a tutela dei diritti e della dignità delle parti mediante oscuramento dei dati identificativi.

Massime di principio

• L'ordine di demolizione, pur avendo natura vincolata quanto alla conseguenza giuridica una volta accertato l'abuso, richiede previamente un accertamento corretto, completo e riconoscibile dei presupposti storici e tecnici del potere, inclusi la data di realizzazione, il regime edilizio applicabile, la funzione concreta e l'autonomia strutturale e funzionale delle opere.
• Quando l'abusività dell'opera non sia pacifica e siano controverse la sua datazione, funzione o qualificazione edilizia, l'Amministrazione non può limitarsi a una descrizione esteriore dei manufatti, ma deve svolgere un'istruttoria specifica e motivare distintamente la posizione di ciascuna opera.
• Nella Regione Siciliana la comunicazione di avvio costituisce regola ordinaria anche nel procedimento repressivo edilizio; la sua omissione non è irrilevante quando non vi siano ragioni di urgenza e l'apporto partecipativo possa incidere sull'accertamento dei presupposti dell'ordine di demolizione.
• La sanatoria prevista dall'art. 21-octies l. 241/1990 non opera per la mancata comunicazione di avvio se l'Amministrazione non dimostra specificamente che la partecipazione sarebbe stata assolutamente ininfluente sul contenuto del provvedimento, soprattutto quando siano controverse circostanze storiche e tecniche rilevanti.
• Il privato che invoca la realizzazione dell'opera in epoca anteriore all'obbligo del titolo edilizio deve fornire elementi seri, oggettivi e verificabili; le dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà, da sole, provano la loro avvenuta resa ma non dimostrano automaticamente la verità storica della data dichiarata.
• L'atto di acquisizione gratuita al patrimonio comunale per mancata ottemperanza all'ordine di demolizione presuppone la valida formazione dell'ingiunzione demolitoria; l'annullamento dell'atto presupposto per vizio proprio comporta il venir meno della base giuridica dell'atto acquisitivo consequenziale.

Come è indicizzato