Sentenza n. 260/2026 - Palermo, Sezione 5

Esito

La controversia

La ricorrente aveva presentato, insieme a un operatore telefonico, un’istanza per l’installazione di una stazione radio base nel territorio di Agrigento, ai sensi degli artt. 43, 44 e 49 d.lgs. 259/2003. Dopo la presentazione dell’istanza erano stati acquisiti pareri favorevoli di ARPA Sicilia e del Genio Civile. Secondo la ricorrente, decorso inutilmente il termine di sessanta giorni previsto dall’art. 44, comma 10, d.lgs. 259/2003, si era formato il titolo abilitativo per silenzio-assenso. La Soprintendenza aveva espresso il proprio dissenso soltanto successivamente, mentre il Comune aveva adottato un’ordinanza di demolizione e irrogazione di sanzione e la Soprintendenza aveva emanato ulteriori pareri negativi, qualificando l’intervento come abusivo. Con il primo motivo sono state dedotte la violazione dell’art. 44 d.lgs. 259/2003 e degli artt. 2 e 21-nonies l. 241/1990, sostenendo che, una volta formato il titolo tacito, il potere amministrativo primario si fosse esaurito e che eventuali interventi successivi potessero essere adottati soltanto in autotutela. Con il secondo motivo sono stati dedotti il travisamento della natura dell’intervento, il difetto di istruttoria e di motivazione e la violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, poiché i provvedimenti avevano applicato automaticamente i limiti edilizi e paesaggistici senza valutare concretamente le caratteristiche dell’opera, il contesto, l’impatto paesaggistico, l’assenza di alternative tecniche e le possibili misure di mitigazione. Il Comune ha sostenuto l’inoperatività del silenzio-assenso in presenza di vincoli paesaggistici e archeologici e la legittimità della repressione per mancanza di autorizzazione paesaggistica.

La decisione

Il TAR ha accolto entrambi i motivi. Ha ritenuto che l’art. 44 d.lgs. 259/2003, nella formulazione risultante dal d.lgs. 70/2021, preveda la formazione del titolo abilitativo unico per silenzio-assenso decorso il termine di sessanta giorni senza un diniego espresso dell’amministrazione procedente o dell’amministrazione chiamata a pronunciarsi in conferenza di servizi. Il meccanismo opera anche in presenza di vincoli paesaggistici, purché l’amministrazione preposta alla tutela esprima un dissenso motivato entro il termine perentorio previsto dalla disciplina speciale. Poiché il parere negativo della Soprintendenza era intervenuto il 30 giugno 2025, oltre sessanta giorni dalla presentazione dell’istanza del 5 marzo 2025, il titolo doveva ritenersi formato. Dopo tale formazione, eventuali interventi repressivi o impeditivi erano possibili soltanto mediante autotutela decisoria ai sensi dell’art. 21-nonies l. 241/1990; i provvedimenti impugnati non avevano né valutato né motivato la sussistenza dei relativi presupposti. Il TAR ha inoltre rilevato che le infrastrutture di comunicazione elettronica sono opere di urbanizzazione primaria e opere di pubblica utilità e non possono essere automaticamente equiparate a edifici civili o produttivi né assoggettate meccanicamente ai limiti edilizi ordinari. I provvedimenti non avevano svolto una valutazione concreta dell’impatto paesaggistico, del contesto territoriale, delle caratteristiche dell’opera e delle eventuali misure di mitigazione, risolvendosi in un diniego stereotipato fondato sulla sola tipologia dell’intervento o sulla sua astratta qualificazione come nuova costruzione. Sono stati quindi annullati l’ordinanza comunale e i pareri negativi della Soprintendenza. È stata fatta salva la riedizione del potere amministrativo entro i limiti indicati in motivazione. Il Comune e l’Assessorato regionale sono stati condannati in solido al pagamento di 2.500 euro, oltre accessori e rimborso del contributo unificato se dovuto e versato.

Norme richiamate

• art. 43 d.lgs. 259/2003

  Le infrastrutture di comunicazione elettronica sono ricondotte alle opere di urbanizzazione primaria e sono funzionali alla realizzazione della rete e al soddisfacimento di un interesse pubblico generale.

• art. 44 d.lgs. 259/2003

  Decorso inutilmente il termine di sessanta giorni dalla presentazione dell’istanza, in assenza di un diniego espresso dell’autorità procedente o dell’amministrazione chiamata a pronunciarsi, il titolo abilitativo unico per la realizzazione dell’impianto si forma per silenzio-assenso, con effetti equivalenti a un’autorizzazione espressa. Il meccanismo opera anche in presenza di vincoli paesaggistici se il dissenso motivato non è espresso tempestivamente.

• art. 49 d.lgs. 259/2003

  Le infrastrutture di comunicazione elettronica, in quanto opere di pubblica utilità, non possono essere valutate come ordinarie costruzioni civili o produttive mediante applicazione automatica dei relativi limiti.

• art. 2 l. 241/1990

  È richiamato quale fondamento della disciplina del termine procedimentale e della formazione del titolo per silenzio-assenso nel procedimento speciale relativo alle infrastrutture di comunicazione elettronica.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Una volta formatosi il titolo abilitativo tacito, il successivo esercizio repressivo o impeditivo del potere richiede l’attivazione dell’autotutela decisoria e la motivata sussistenza dei relativi presupposti.

• art. 55 c.p.a.

  È stata richiesta e previamente concessa la tutela cautelare collegiale, con sospensione degli atti impugnati; la sentenza ha poi definito il giudizio nel merito.

Massime di principio

• Nel procedimento speciale per l’installazione di infrastrutture di comunicazione elettronica, il decorso del termine di sessanta giorni previsto dall’art. 44 d.lgs. 259/2003 senza un diniego espresso tempestivo determina la formazione del titolo abilitativo per silenzio-assenso, con effetti equivalenti a quelli dell’autorizzazione espressa.
• La presenza di un vincolo paesaggistico non esclude di per sé il silenzio-assenso previsto dall’art. 44 d.lgs. 259/2003; il dissenso dell’autorità preposta alla tutela paesaggistica deve essere motivato ed espresso entro il termine perentorio stabilito dalla disciplina speciale.
• Dopo la formazione del titolo abilitativo per silentium, l’amministrazione non può adottare direttamente atti repressivi o impeditivi come se il titolo non fosse mai sorto, ma deve operare mediante autotutela decisoria, valutando e motivando la sussistenza dei presupposti dell’art. 21-nonies l. 241/1990.
• Le infrastrutture di comunicazione elettronica, in quanto opere di urbanizzazione primaria e di pubblica utilità, non possono essere automaticamente assimilate a edifici civili o produttivi né assoggettate in modo meccanico ai limiti edilizi ordinari.
• Il diniego o la repressione di un impianto di telecomunicazione non può fondarsi esclusivamente sulla tipologia dell’opera o sulla sua astratta qualificazione come nuova costruzione; è necessaria un’istruttoria concreta e una motivazione specifica sull’impatto paesaggistico, sul contesto territoriale e sulle eventuali misure di mitigazione, mediante una ponderazione proporzionata tra tutela del paesaggio ed esigenze di copertura del servizio.

Come è indicizzato