Sentenza n. 74/2026 - Bolzano, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, seconda classificata, ha impugnato l’aggiudicazione della concessione al RTI capeggiato dalla controinteressata, deducendo: 1) l’inammissibilità dell’offerta aggiudicataria per insanabile contraddittorietà tra il Piano tariffario, che prevedeva una tariffa notturna di 1,50 euro, e il PEF, nel cui file Excel alcune celle di lavoro riportavano 3,90 euro anche per la tariffa notturna; 2) l’insostenibilità economico-finanziaria dell’offerta e la violazione degli artt. 177, comma 5, e 182, comma 5, del d.lgs. 36/2023, assumendo che la corretta considerazione della tariffa notturna avrebbe determinato ricavi inferiori, TIR e DSCR insufficienti e mancanza dell’equilibrio economico-finanziario; 3) l’inaffidabilità del PEF per il mancato inserimento di ricavi derivanti dall’eventuale vendita dei box auto a un prezzo superiore a 45.000 euro e per il presunto travisamento del meccanismo di revenue sharing. Con motivi aggiunti, notificati oltre il termine decadenziale, la ricorrente ha inoltre sostenuto che la sottostima dei ricavi da sosta diurna e notturna avrebbe azzerato il rischio operativo del concessionario, in violazione degli artt. 174 e 177 del d.lgs. 36/2023, e che il Comune non avrebbe adeguatamente verificato la sostenibilità e l’attendibilità del PEF. La controinteressata ha proposto ricorso incidentale, condizionato all’eventuale accoglimento del ricorso principale, deducendo l’insostenibilità e l’illegittimità dell’offerta della ricorrente per errata valorizzazione del prezzo dei box, del costo dell’equity, dei ricavi da sosta notturna e delle ulteriori tariffe e forme di abbonamento.

La decisione

Il Tribunale ha respinto integralmente il ricorso principale. Quanto al primo motivo, ha distinto la funzione dell’offerta tecnica, destinata a definire le modalità qualitative e tariffarie della gestione e a vincolare contrattualmente il concessionario, da quella del PEF, volto a dimostrare la sostenibilità economico-finanziaria dell’operazione. Il Piano tariffario poteva quindi indicare tutte le tariffe applicabili, mentre il PEF poteva fondare prudenzialmente la stima dei ricavi soltanto sulla componente ordinaria e prevedibile della domanda, ossia sulla sosta diurna. Le celle C66 e C79 del file Excel erano celle di lavoro nascoste e strumentali al modello matematico, non esprimevano una distinta scelta tariffaria e non contraddicevano il PEF in formato PDF, sottoscritto digitalmente, né il Piano tariffario. La scelta imprenditoriale di non valorizzare autonomamente i ricavi notturni non è stata ritenuta macroscopicamente erronea o manifestamente illogica e non è sindacabile dal giudice amministrativo in assenza di errori evidenti o palese inattendibilità. Il secondo motivo è stato respinto perché fondato sulla premessa, già esclusa, della necessità di correggere il PEF inserendo la tariffa notturna; inoltre, il ricalcolo proposto dalla ricorrente era un’operazione ipotetica e unilaterale. Il terzo motivo è stato respinto perché la vendita dei box a prezzo superiore a 45.000 euro costituiva una possibile extra-redditività futura, da verificare nella fase esecutiva dopo la vendita dell’80% dei box e da recepire, se del caso, in un PEF aggiornato. Non sussisteva quindi l’obbligo di stimare tale ricavo eventuale nel PEF iniziale. La retrocessione del 100% degli eventuali maggiori introiti rendeva inoltre tali ricavi neutri rispetto all’equilibrio economico-finanziario del concessionario. I motivi aggiunti sono stati dichiarati irricevibili: l’aggiudicazione e la documentazione di gara, compresa l’offerta dell’aggiudicataria e il PEF, erano state rese accessibili il 12 dicembre 2025; il termine di trenta giorni previsto dall’art. 120, comma 5, c.p.a. scadeva il 12 gennaio 2026, mentre i motivi aggiunti erano stati notificati il 6 febbraio 2026. Le memorie difensive non avevano rivelato fatti nuovi, ma si erano limitate a illustrare elementi già conoscibili. Il ricorso incidentale è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, essendo stato proposto in via cautelativa per il caso di accoglimento del ricorso principale, poi respinto. La ricorrente è stata condannata a rifondere le spese al Comune e alla controinteressata, liquidate in 7.000 euro per ciascuna parte, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 120, comma 5, c.p.a.

  Nel rito speciale in materia di affidamento di contratti pubblici, il termine per impugnare gli atti della procedura è pari a trenta giorni.

  Il termine di trenta giorni decorre dalla piena conoscenza dell’atto e dei relativi profili di illegittimità; le censure conoscibili dalla documentazione di gara non possono essere introdotte tardivamente con motivi aggiunti.

• art. 43, comma 1, c.p.a.

  Ai motivi aggiunti si applica la medesima disciplina prevista per il ricorso, ivi compresa quella relativa ai termini di proposizione.

  I motivi aggiunti soggiacciono agli stessi termini decadenziali del ricorso principale.

• art. 177, commi 1, 2 e 5, d.lgs. 36/2023

  La concessione presuppone il trasferimento al concessionario del rischio operativo e un equilibrio economico-finanziario; tali requisiti devono essere valutati sulla base dell’offerta effettivamente presentata e non possono essere contestati mediante ricostruzioni ipotetiche prive di dimostrazione di errori macroscopici o manifesta illogicità.

• art. 174 d.lgs. 36/2023

  Il rischio operativo costituisce elemento caratterizzante della concessione; la prudenza delle stime contenute nel PEF non equivale, di per sé, all’eliminazione del rischio.

• art. 182, comma 5, d.lgs. 36/2023

  Il riferimento normativo è stato dedotto in relazione alla verifica dell’equilibrio economico-finanziario del PEF, ma il giudice ha escluso che nel caso concreto fosse necessario correggere il piano sulla base della tariffa notturna.

• art. 185, comma 5, d.lgs. 36/2023

  Il riferimento normativo è stato dedotto nel ricorso incidentale con riguardo alla sostenibilità del PEF e alla conformità dell’offerta alla lex specialis; il ricorso incidentale non è stato esaminato nel merito per sopravvenuta carenza di interesse.

• art. 30, comma 5, c.p.a.

  La ricorrente aveva riservato la proposizione separata della domanda risarcitoria per equivalente; la sentenza non ha deciso tale domanda.

Massime di principio

• Nelle concessioni, l’offerta tecnica e il Piano economico-finanziario hanno funzioni distinte: la prima definisce le prestazioni, le modalità di gestione e gli impegni tariffari vincolanti per il concessionario, mentre il PEF dimostra la sostenibilità economico-finanziaria dell’operazione e può fondare le proprie proiezioni sulle componenti di ricavo ritenute ordinarie e ragionevolmente prevedibili.
• La mera difformità contenuta in celle di lavoro interne e non immediatamente visibili di un modello Excel allegato al PEF non determina l’indeterminatezza dell’offerta quando il Piano tariffario e il PEF in formato principale e sottoscritto consentano di ricostruire con certezza la volontà dell’offerente e risultino coerenti tra loro.
• La scelta dell’operatore economico di non valorizzare nel PEF ricavi marginali o meramente eventuali rientra nella valutazione imprenditoriale e tecnico-discrezionale, sindacabile dal giudice amministrativo soltanto in presenza di errori macroscopici, manifesta illogicità o palese inattendibilità.
• I ricavi eventuali derivanti dalla vendita dei beni concessori a un prezzo superiore alla soglia prevista dalla lex specialis non devono essere necessariamente stimati nel PEF iniziale quando la disciplina di gara ne prevede la verifica e l’eventuale aggiornamento nella fase esecutiva, sulla base dei dati effettivi di vendita.
• Nel rito appalti, i motivi aggiunti sono irricevibili quando introducono censure che il concorrente avrebbe potuto conoscere dalla documentazione di gara resa accessibile con la comunicazione dell’aggiudicazione; le memorie difensive non riaprono il termine se si limitano a spiegare fatti già conoscibili.
• Il ricorso incidentale proposto dal controinteressato in via subordinata e cautelativa, per il caso di accoglimento del ricorso principale, diviene improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse quando il ricorso principale sia respinto o dichiarato irricevibile.

Come è indicizzato