Tribunale, Sentenza T-546/20

Appalti pubblici di servizi – obbligo di motivazione e offerta anormalmente bassa

La pronuncia riguarda un ricorso diretto ex articolo 263 TFUE proposto da due imprese partecipanti a una gara d’appalto della Commissione europea per servizi di modellazione, sviluppo, manutenzione e supporto delle piattaforme informatiche della DG "Fiscalità e unione doganale". Il Tribunale esamina in particolare il rigetto dell’offerta del consorzio ricorrente per il lotto A e l’aggiudicazione del contratto a un diverso consorzio.

Fatti e svolgimento della gara

La Commissione aveva pubblicato il bando di gara TAXUD/2019/OP/0006 il 6 dicembre 2019. L’appalto era suddiviso in due lotti e il criterio di aggiudicazione era il miglior rapporto qualità/prezzo, con ponderazione del 70% per la qualità tecnica e del 30% per il prezzo. Per il lotto A erano state presentate solo due offerte: quella del consorzio formato da Sopra Steria Benelux e Unisys Belgium, e quella del consorzio ARHS-IBM.

L’offerta delle ricorrenti aveva ottenuto 90,81 punti complessivi, con un prezzo di EUR 21 699 281,86. L’offerta aggiudicataria aveva ottenuto 98,53 punti complessivi, con un prezzo di EUR 15 054 925,60. Con lettera del 2 luglio 2020 la Commissione aveva comunicato il rigetto dell’offerta delle ricorrenti e l’aggiudicazione ad altro offerente; con lettera del 3 luglio 2020 aveva trasmesso un estratto della relazione di valutazione dell’offerta prescelta. Dopo una contestazione delle ricorrenti del 10 luglio 2020, la Commissione aveva risposto il 20 luglio 2020 affermando che un’analisi dettagliata finanziaria mostrava la conformità dell’offerta aggiudicataria alle condizioni di mercato dei paesi di esecuzione.

Motivi di ricorso

Le ricorrenti deducevano due motivi:

• violazione del punto 23 dell’allegato I del regolamento finanziario 2018/1046 e manifesto errore di valutazione;
• difetto di motivazione.

Il Tribunale esamina per primo il secondo motivo, relativo alla sufficienza della motivazione. Le ricorrenti sostenevano che la Commissione non aveva spiegato perché l’offerta aggiudicataria non fosse anormalmente bassa, nonostante l’evidente divario di prezzo e i rischi di dumping sociale e di mancata copertura dei costi da esse segnalati.

Quadro normativo richiamato

Il Tribunale richiama:

• l’articolo 296, secondo comma, TFUE;
• l’articolo 41, paragrafo 2, lettera c), della Carta dei diritti fondamentali;
• l’articolo 170 del regolamento (UE, Euratom) 2018/1046;
• il punto 31 e il punto 31.2 dell’allegato I del regolamento finanziario, sulla comunicazione agli offerenti esclusi delle caratteristiche e dei vantaggi relativi dell’offerta prescelta;
• il punto 23.1 e il punto 23.2 dell’allegato I del regolamento finanziario, sull’esame delle offerte che appaiono anormalmente basse.

Ragionamento del Tribunale sulla motivazione

Il Tribunale ricorda anzitutto che la Commissione dispone di un ampio potere discrezionale nelle gare pubbliche, ma che proprio per questo l’obbligo di motivazione assume un rilievo maggiore, in quanto consente il controllo giurisdizionale e garantisce la tutela giurisdizionale effettiva.

Quanto alle offerte anormalmente basse, il Tribunale ribadisce che l’esame avviene in due fasi:

• in una prima fase, l’amministrazione verifica in modo solo prima facie se il prezzo "appaia" anormalmente basso, individuando eventuali indizi di sospetto;
• in una seconda fase, se tali indizi esistono, chiede chiarimenti all’offerente e valuta le spiegazioni ricevute.

Il Tribunale sottolinea che, quando un offerente escluso chiede espressamente chiarimenti sulle caratteristiche e sui vantaggi relativi dell’offerta prescelta, la motivazione deve consentirgli di comprendere anche le ragioni per cui l’offerta non è stata ritenuta anormalmente bassa, soprattutto se il prezzo è molto più basso rispetto a quello dell’altro concorrente e ciò costituisce l’unico significativo vantaggio relativo dell’offerta aggiudicataria.

Nel caso concreto, la Commissione si era limitata a comunicare che l’offerta prescelta era conforme alle condizioni di mercato dei paesi di esecuzione. Secondo il Tribunale, ciò non bastava: in una gara con sole due offerte e con uno scarto di prezzo così marcato, l’amministrazione avrebbe dovuto fornire almeno elementi più specifici, ad esempio quelli relativi alla quota di subappalto e ai paesi di esecuzione delle prestazioni, per rendere comprensibile il ragionamento seguito.

Il Tribunale respinge l’argomento della Commissione secondo cui le regole sull’offerta anormalmente bassa imporrebbero una motivazione approfondita solo in presenza di dubbi già accertati. Al contrario, proprio la richiesta espressa delle ricorrenti e il contesto della gara imponevano di comunicare i motivi della non anomalia del prezzo. Vengono inoltre considerate irrilevanti le spiegazioni fornite solo in giudizio, perché la motivazione non può essere integrata ex post davanti al giudice.

Decisione e dispositivo

Il Tribunale accoglie il motivo relativo al difetto di motivazione e, per tale ragione, annulla la decisione della Commissione del 2 luglio 2020 nella parte relativa al lotto A. Non esamina il primo motivo, relativo al merito della valutazione dell’offerta anormalmente bassa, perché l’annullamento discende già dalla carenza di motivazione. La Commissione è inoltre condannata alle spese.

Principio affermato

La sentenza afferma che, negli appalti pubblici dell’Unione, l’amministrazione aggiudicatrice deve motivare in modo sufficiente e concreto, su richiesta dell’offerente escluso, le ragioni per cui l’offerta aggiudicataria non è stata considerata anormalmente bassa; una motivazione generica e apodittica non soddisfa gli obblighi derivanti dall’articolo 296 TFUE e dall’articolo 170 del regolamento finanziario.