Sentenza n. 2762/2026 - Milano, Sezione 5

Esito

La controversia

La società, proprietaria dal 2013 di un’area sita a Milano sulla quale erano presenti ingenti quantità di rifiuti abbandonati, aveva chiesto al Comune l’adozione dei provvedimenti previsti dall’art. 192, comma 3, d.lgs. n. 152/2006. Il silenzio dell’amministrazione era già stato dichiarato illegittimo con una precedente sentenza, con conversione del rito per l’esame della domanda risarcitoria. La ricorrente ha chiesto il risarcimento dei danni asseritamente derivanti dall’inerzia comunale, deducendo la perdita di valore del compendio immobiliare, la perdita della chance di alienarlo e valorizzarlo, le spese di guardiania e recinzione, i costi di consulenza legale e gli oneri finanziari. Ha sostenuto che il Comune conosceva da tempo la situazione, che gli autori dell’abbandono erano individuabili e che la violazione del termine di conclusione del procedimento integrava un fatto illecito colposo, causalmente collegato ai danni lamentati. Il Comune ha contestato la sussistenza dei presupposti della responsabilità risarcitoria. Nel frattempo, il Comune aveva adottato un’ordinanza nei confronti dei soggetti individuati come responsabili dalle sentenze penali e, dopo la loro inottemperanza, aveva eseguito in via sostitutiva le operazioni di pulizia, concluse nell’agosto 2025.

La decisione

La domanda risarcitoria è stata respinta. Il Collegio ha premesso che la responsabilità dell’amministrazione per il mancato o tardivo esercizio dell’attività doverosa ha natura aquiliana e che il superamento del termine procedimentale non produce un danno risarcibile in re ipsa. Il ricorrente deve provare il fatto illecito, il danno ingiusto, il nesso causale e l’elemento soggettivo, oltre alla conseguenza immediata e diretta del danno e alla sua non evitabilità. Sebbene l’illegittimità del silenzio fosse già stata accertata, non sono stati dimostrati gli ulteriori presupposti. La perdita di valore e la perdita di chance sono state ritenute non causalmente riconducibili all’inerzia comunale, poiché i danni derivavano anzitutto dalla condotta illecita di terzi, anteriore all’istanza, e perché la loro consistenza era stata allegata genericamente. La perdita di chance non era stata provata mediante elementi idonei a dimostrare una seria e concreta probabilità di alienazione o valorizzazione: la proposta di acquisto prodotta non subordinava l’operazione alla rimozione dei rifiuti e prevedeva la consegna degli immobili nello stato di fatto e di diritto in cui si trovavano. Inoltre, l’ordinanza ex art. 192, comma 3, non ha efficacia immediatamente satisfattiva o ripristinatoria e non garantisce automaticamente la rimozione dei rifiuti, sicché non era dimostrato che una sua tempestiva adozione avrebbe evitato la svalutazione o consentito la vendita. Le spese di guardiania e recinzione erano riferibili alla tutela preventiva della proprietà e non alla presenza dei rifiuti già abbandonati; le spese legali non risultavano causalmente collegate all’inerzia comunale e quelle relative al ricorso avverso il silenzio dovevano essere regolate secondo le ordinarie regole sulle spese processuali. Gli interessi del finanziamento non erano riferibili specificamente all’area controversa, ma a un’operazione concordataria più ampia. La società, pur consapevole della presenza dei rifiuti, non aveva inoltre adottato autonome iniziative per la rimozione e la messa in sicurezza dell’area, contribuendo così a interrompere il nesso causale e comunque a rendere il danno evitabile ai sensi dell’art. 30 c.p.a. Non è stato quindi necessario esaminare la colpa dell’amministrazione. Le spese di lite sono state integralmente compensate per la peculiarità e complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 2-bis l. 241/1990

  La Pubblica amministrazione è tenuta a risarcire il danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento.

  La violazione del termine procedimentale può fondare la responsabilità risarcitoria dell’amministrazione solo se sono provati, secondo il paradigma della responsabilità aquiliana, il danno ingiusto, il nesso causale e l’elemento soggettivo.

• art. 192, comma 3, d.lgs. n. 152/2006

  La disposizione attribuisce all’amministrazione il potere di ordinare ai responsabili dell’abbandono la rimozione dei rifiuti e il ripristino dei luoghi; l’ordinanza non è immediatamente satisfattiva o ripristinatoria e non garantisce automaticamente la rimozione.

• art. 30, comma 2, c.p.a.

  Nel determinare il risarcimento il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l'ordinaria diligenza, anche attraverso l'esperimento degli strumenti di tutela previsti.

  Il comportamento del danneggiato e la mancata attivazione di strumenti materiali, stragiudiziali o giudiziali idonei a evitare o ridurre il pregiudizio possono determinare l’esclusione o la riduzione del risarcimento.

• art. 2043 c.c.

  La responsabilità dell’amministrazione per illegittimo esercizio o mancato esercizio di attività doverosa è ricondotta al modello della responsabilità da fatto illecito.

• art. 1223 c.c.

  Sono risarcibili soltanto i danni che siano conseguenza immediata e diretta dell’illecito.

• art. 1227 c.c.

  Il risarcimento è escluso per i danni che il danneggiato avrebbe potuto evitare usando l’ordinaria diligenza.

• art. 2056 c.c.

  I criteri di liquidazione del danno da fatto illecito richiamano i limiti di consequenzialità immediata e diretta e di evitabilità propri degli artt. 1223 e 1227 c.c.

Massime di principio

• Il superamento del termine di conclusione del procedimento, anche quando sia stato accertato come illegittimo, non determina un danno risarcibile in re ipsa: il ricorrente deve provare il danno ingiusto, il nesso causale, l’elemento soggettivo e la conseguenza immediata e diretta del pregiudizio.
• La responsabilità dell’amministrazione per inerzia procedimentale richiede che il danno sia causalmente riconducibile alla condotta amministrativa e non, invece, a fatti illeciti anteriori imputabili a terzi; il proprietario non può trasferire sull’amministrazione il rischio economico della persistenza degli effetti dell’illecito altrui.
• La perdita di chance è risarcibile solo se il danneggiato dimostra una seria e concreta probabilità di conseguire il risultato utile perduto, sulla base di circostanze di fatto certe e puntualmente allegate, non essendo sufficiente la mera possibilità astratta di ottenere il vantaggio.
• L’ordinanza prevista dall’art. 192, comma 3, d.lgs. n. 152/2006 non garantisce automaticamente la rimozione dei rifiuti, perché può essere seguita dall’inottemperanza dei destinatari e richiedere ulteriori attività amministrative di esecuzione in danno; pertanto, il danno patrimoniale non può essere imputato al ritardo nell’adozione dell’ordinanza senza dimostrare che la sua tempestiva adozione avrebbe con ragionevole certezza evitato il pregiudizio.
• Il proprietario che conosca la presenza di rifiuti sul proprio fondo deve adottare, nei limiti dell’ordinaria diligenza, autonome iniziative materiali e giuridiche per la tutela e la messa in sicurezza del bene; l’attesa dell’intervento amministrativo può interrompere il nesso causale o comunque escludere il risarcimento dei danni evitabili ai sensi dell’art. 30, comma 2, c.p.a.

Come è indicizzato