Corte di giustizia, Sentenza C-180/17

Effetto sospensivo dell’appello contro il rigetto della protezione internazionale e l’ordine di rimpatrio

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Raad van State (Consiglio di Stato dei Paesi Bassi) in una controversia tra due cittadini russi, X e Y, e il Segretario di Stato alla Sicurezza e alla Giustizia dei Paesi Bassi. Il tema centrale è se il diritto dell’Unione imponga che l’appello avverso una decisione che respinge la domanda di protezione internazionale e dispone il rimpatrio produca automaticamente un effetto sospensivo, in particolare quando l’interessato deduca il rischio di violazione del principio di non respingimento.

Fatti e procedimento principale

X e Y avevano visto respinte le rispettive domande di protezione internazionale; contestualmente erano state adottate nei loro confronti decisioni di rimpatrio. I ricorsi di primo grado dinanzi al rechtbank Den Haag erano stati respinti e gli interessati avevano proposto appello al Raad van State. Poiché il diritto nazionale non attribuiva all’appello effetto sospensivo automatico, essi avevano chiesto provvedimenti provvisori per evitare l’allontanamento nelle more del giudizio. Il giudice del rinvio aveva accolto la tutela provvisoria, ma chiedeva alla Corte se il diritto UE esigesse comunque la sospensione automatica del rimpatrio in pendenza dell’appello.

Quadro normativo rilevante

La Corte richiama anzitutto:

• l’articolo 46 della direttiva 2013/32/UE, sul diritto a un ricorso effettivo contro le decisioni in materia di protezione internazionale;
• l’articolo 13 della direttiva 2008/115/CE, sui mezzi di ricorso contro le decisioni connesse al rimpatrio;
• gli articoli 18, 19, paragrafo 2, e 47 della Carta, relativi alla protezione internazionale, al divieto di respingimento verso il rischio di trattamenti vietati e alla tutela giurisdizionale effettiva. Sono inoltre richiamati l’articolo 33 della Convenzione di Ginevra del 1951, l’articolo 3 e l’articolo 13 CEDU, nonché il considerando 12 della direttiva 2013/32 e i considerando 2, 4 e 24 della direttiva 2008/115.

Le questioni pregiudiziali

Il giudice del rinvio chiedeva in sostanza:

• se il ricorso in appello debba avere effetto sospensivo automatico contro il rimpatrio quando si deduca un rischio grave di violazione del principio di non respingimento;
• se lo stesso valga per l’appello avverso il rigetto della domanda di protezione internazionale;
• se la risposta dipenda dal tipo di decisione di asilo, in particolare da quelle menzionate all’articolo 46, paragrafo 6, della direttiva 2013/32.

Ragionamento della Corte

La Corte osserva che le direttive 2013/32 e 2008/115 impongono agli Stati membri di garantire un ricorso effettivo contro il rigetto della protezione internazionale e contro le decisioni di rimpatrio, ma non prevedono né l’obbligo di istituire un secondo grado di giudizio né, a maggior ragione, quello di attribuire all’appello effetto sospensivo automatico.

Secondo la Corte, l’articolo 46, paragrafo 3, della direttiva 2013/32 esige un esame completo ed ex nunc degli elementi di fatto e di diritto, ma tale garanzia riguarda il procedimento dinanzi al giudice di primo grado, non l’eventuale appello. I termini della norma, in particolare l’espressione "quanto meno", confermano che il diritto UE fissa un livello minimo di tutela processuale, lasciando agli Stati membri la scelta se prevedere o meno un secondo grado.

La Corte richiama poi la propria giurisprudenza sul rapporto tra rimpatrio e non respingimento: se l’esecuzione dell’allontanamento esporrebbe il richiedente a un rischio reale di trattamenti contrari all’articolo 18 o all’articolo 19, paragrafo 2, della Carta, l’articolo 47 impone un ricorso effettivo con effetto sospensivo automatico almeno contro la misura che consente il rimpatrio. Tuttavia, tale esigenza riguarda la tutela contro l’allontanamento in sé, non l’esistenza di un appello ulteriore dopo il primo giudizio.

La Corte sottolinea inoltre che l’articolo 13 CEDU, cui l’articolo 47 della Carta si collega, non impone agli Stati di prevedere un secondo grado né di dotarlo di sospensione automatica. Per coerenza con l’articolo 52, paragrafo 3, della Carta, l’interpretazione del diritto UE non può eccedere quel livello di protezione convenzionale in questo specifico profilo.

Infine, la Corte esamina i principi di equivalenza ed effettività. L’eventuale disciplina nazionale dell’appello rientra nell’autonomia procedurale degli Stati membri e deve solo rispettare tali principi. Nel caso di specie, tuttavia, il mero fatto che l’appello non sospenda automaticamente l’allontanamento non rende impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti derivanti dal diritto UE, perché la protezione essenziale è assicurata dalla possibilità di adire un giudice e dalla sospensione necessaria durante il primo grado, ove richiesta per evitare il respingimento illegittimo.

Decisione

La Corte risponde che l’articolo 46 della direttiva 2013/32 e l’articolo 13 della direttiva 2008/115, letti alla luce degli articoli 18, 19, paragrafo 2, e 47 della Carta, non ostano a una normativa nazionale che preveda l’appello contro le sentenze di primo grado di conferma del rigetto della protezione internazionale e dell’ordine di rimpatrio, ma non attribuisca a tale appello effetto sospensivo automatico, anche quando l’interessato invochi un grave rischio di violazione del principio di non respingimento. La terza questione, relativa alla rilevanza dell’articolo 46, paragrafo 6, della direttiva 2013/32, resta assorbita.

Principi utili per il pratico

Per gli operatori del diritto emerge che:

• il diritto UE non impone in sé un doppio grado di giurisdizione in materia di asilo e rimpatrio;
• l’effetto sospensivo automatico è essenziale per evitare il rimpatrio prima della decisione sul rischio di non respingimento, ma questa esigenza si colloca almeno nel primo grado di giudizio;
• gli Stati membri possono prevedere un appello privo di sospensione automatica, purché il sistema assicuri una tutela giurisdizionale effettiva e il rispetto del principio di non respingimento.