Tribunale, Sentenza T-682/16

Sospensione dei pagamenti FEAGA alla Francia per carenze del sistema di controllo degli aiuti alla superficie

La pronuncia riguarda un ricorso di annullamento proposto dalla Repubblica francese contro la decisione di esecuzione della Commissione del 12 luglio 2016, con cui sono stati sospesi i pagamenti mensili FEAGA relativi agli aiuti connessi alla superficie. La controversia nasce da una lunga interazione tra Commissione e autorità francesi sul piano d’azione volto a rimediare a carenze del sistema integrato di gestione e controllo (SIGC), del sistema di identificazione delle parcelle agricole (SIPA/RPG), dei controlli in loco e del calcolo dei pagamenti.

Contesto normativo

Il Tribunale richiama in particolare l’articolo 41 del regolamento (UE) n. 1306/2013, che consente alla Commissione di ridurre o sospendere i pagamenti mensili o intermedi quando mancano elementi essenziali del sistema di controllo nazionale o quando essi sono inoperanti per la gravità o persistenza delle lacune constatate, e quando lo Stato membro non è in grado di attuare a breve termine le misure correttive previste in un piano d’azione con chiari indicatori dei progressi, stabilito in consultazione con la Commissione. Viene inoltre richiamato il paragrafo 3 dello stesso articolo, che impone il rispetto del principio di proporzionalità e precisa che la sospensione non pregiudica le procedure di liquidazione contabile e verifica di conformità di cui agli articoli 51 e 52 del medesimo regolamento.

Fatti e procedimento amministrativo

La Commissione aveva segnalato già nel 2013 problemi ricorrenti negli aiuti alla superficie in Francia, chiedendo un piano d’azione. Il piano, presentato nel novembre 2013 e poi considerato definitivo dalla Commissione, prevedeva soprattutto l’aggiornamento del SIPA/RPG tramite l’uso di fotografie e di banche dati, tra cui BD TOPO, oltre a misure sui controlli in loco e sul calcolo di pagamenti e sanzioni.

Nel 2014 e nel 2015 seguirono numerosi scambi, relazioni di avanzamento e audit. La Commissione concluse che la banca dati BD TOPO era troppo datata e imperfetta per garantire l’aggiornamento del SIPA, chiese un piano d’azione riveduto e rilevò ritardi e carenze anche nell’attuazione delle nuove modalità connesse alla riforma della PAC, tra cui il sistema proporzionale per i prati permanenti e la definizione di talune superfici ammissibili. Dopo ulteriore contraddittorio, la Commissione adottò la decisione impugnata, disponendo una sospensione del 3 % sui pagamenti mensili relativi agli aiuti connessi alla superficie per il 2015, da applicare ai pagamenti mensili da luglio 2016 a giugno 2017.

Motivi di ricorso

La Francia deduceva due motivi:

• violazione dell’articolo 41, paragrafo 2, lettera b), del regolamento n. 1306/2013, sostenendo che il piano d’azione era stato pienamente attuato e che la Commissione aveva fondato la decisione su elementi non previsti nel piano;
• in subordine, violazione del principio di proporzionalità, perché la sospensione avrebbe colpito l’intero ammontare dei pagamenti mensili relativi agli aiuti connessi alla superficie per il 2015, benché le criticità riguardassero, secondo la ricorrente, solo una parte limitata delle superfici.

La Repubblica portoghese, intervenuta a sostegno della Francia, aggiungeva argomenti relativi alla tutela del legittimo affidamento e alla certezza del diritto.

Ragionamento del Tribunale sul primo motivo

Il Tribunale distingue nettamente la procedura di sospensione ex articolo 41 dalla procedura di verifica di conformità ex articoli 51 e 52. La sospensione ha natura temporanea e preventiva, mira a tutelare il bilancio dell’Unione in presenza di carenze gravi dei sistemi di controllo, e non equivale a una rettifica finanziaria definitiva. Perciò la Commissione può farvi ricorso senza dover attendere o sostituire la procedura di verifica di conformità.

Il Tribunale osserva poi che la Francia aveva sì intrapreso varie misure correttive, ma il piano d’azione era stato progressivamente rivisto proprio perché l’attuazione iniziale incontrava difficoltà. Dai documenti richiamati nella decisione impugnata emergevano ritardi rilevanti nell’aggiornamento e nel miglioramento del SIPA, nonché conseguenze negative concrete sulla gestione delle domande del 2015: in particolare, mancata disponibilità tempestiva di informazioni corrette sulla superficie massima ammissibile, difficoltà nella determinazione delle superfici non agricole, nei controlli in loco, nelle visite rapide e nel calcolo dei diritti di pagamento.

Quanto all’argomento secondo cui la Commissione avrebbe fondato la sospensione su elementi non inclusi nel piano d’azione, il Tribunale rileva che i riferimenti al sistema proporzionale e ai prati permanenti erano menzionati solo incidentalmente nell’elenco delle carenze e non costituivano la base esclusiva della decisione. La base sostanziale della sospensione era invece l’insufficiente attuazione complessiva del piano, in particolare rispetto all’aggiornamento del SIPA e alle sue ricadute sulla campagna 2015.

Il Tribunale respinge anche le censure della Repubblica portoghese su legittimo affidamento e certezza del diritto perché tali motivi non erano stati dedotti dalla Francia e risultavano quindi irricevibili nella misura in cui introdotti solo dall’interveniente.

Ragionamento del Tribunale sul secondo motivo: proporzionalità

Sul principio di proporzionalità il Tribunale ricorda che la misura deve essere idonea e necessaria al fine perseguito e non eccedere quanto necessario. L’articolo 41, paragrafo 3, impone espressamente il rispetto di tale principio.

La ricorrente contestava non tanto la percentuale del 3 % in sé, quanto la base di calcolo, sostenendo che la sospensione avrebbe dovuto riguardare soltanto la parte di spese correlata alle superfici effettivamente interessate dal sistema proporzionale o dalle pratiche locali tradizionali. Il Tribunale respinge l’obiezione: le carenze riscontrate dalla Commissione non riguardavano solo una porzione marginale di superfici, ma investivano il funzionamento complessivo del SIPA e dunque la corretta individuazione di tutte le superfici ammissibili per il 2015.

La Commissione aveva inoltre motivato la scelta del 3 % richiamando la gravità e la persistenza delle carenze, ma anche le misure supplementari adottate dalla Francia, che riducevano il rischio finanziario e giustificavano una percentuale inferiore a quella del 5 % normalmente associata, per analogia, a lacune nei controlli principali e secondari. In mancanza di elementi più precisi nel fascicolo sulle superfici effettivamente interessate, l’uso di un valore forfettario non è stato giudicato sproporzionato.

Dispositivo

Il Tribunale respinge integralmente il ricorso della Repubblica francese. La Francia è condannata alle spese e la Repubblica portoghese sopporta le proprie spese.

Principi ricavabili

La sentenza afferma che:

• la Commissione può sospendere i pagamenti mensili FEAGA in presenza di carenze gravi o persistenti del sistema di controllo nazionale anche se è in corso o successivamente si apre una procedura di verifica di conformità;
• la valutazione dell’adempimento del piano d’azione può tener conto non solo del testo formale del piano, ma anche della sua effettiva attuazione e delle sue conseguenze operative sulla campagna di aiuto;
• una sospensione forfettaria del 3 % può essere proporzionata quando il rischio riguarda il funzionamento complessivo del sistema di controllo e non è possibile circoscrivere con precisione l’impatto finanziario delle carenze.