Corte di giustizia, Sentenza C-175/17

Effetto sospensivo dell’appello in materia di protezione internazionale e rimpatrio

La pronuncia, resa in un rinvio pregiudiziale del Raad van State (Paesi Bassi), riguarda il rapporto tra ricorso giurisdizionale, divieto di respingimento e disciplina nazionale che prevede un appello senza effetto sospensivo automatico contro decisioni di rigetto di una domanda di protezione internazionale e di imposizione di un obbligo di rimpatrio.

Fatti e procedimento principale

X, cittadino iracheno, aveva ottenuto la revoca del permesso di soggiorno a durata limitata ed era stata respinta la sua domanda di protezione internazionale, con contestuale ordine di rimpatrio. Il rechtbank aveva annullato la decisione amministrativa, lasciandone però impregiudicati gli effetti giuridici; il Raad van State aveva poi respinto l’appello di X.

Nel frattempo X aveva beneficiato di anticipi per contributi finanziari alle spese sanitarie e di locazione. A seguito dell’esito del contenzioso in materia di protezione internazionale, l’amministrazione fiscale aveva chiesto il rimborso anche per il periodo di pendenza dei giudizi di primo grado e di appello. La controversia interna verteva quindi sulla spettanza o meno di tali contributi durante la fase di appello, questione dipendente dalla presenza o meno di un effetto sospensivo automatico.

Questioni pregiudiziali

Il giudice del rinvio ha chiesto, in sostanza, se:

• l’articolo 13 della direttiva 2008/115, letto con gli articoli 4, 18, 19, paragrafo 2, e 47 della Carta, imponga che l’appello contro una decisione di rimpatrio sia automaticamente sospensivo quando l’interessato deduce un grave rischio di violazione del principio di non respingimento;
• l’articolo 39 della direttiva 2005/85, letto con gli articoli 4, 18, 19, paragrafo 2, e 47 della Carta, imponga la stessa soluzione per l’appello contro il rigetto di una domanda di asilo.

Normativa rilevante

La Corte richiama:

• l’articolo 33 della Convenzione di Ginevra sullo status dei rifugiati, quale espressione del principio di non respingimento;
• gli articoli 3 e 13 CEDU;
• la direttiva 2005/85, in particolare gli articoli 3 e 39;
• la direttiva 2008/115, in particolare gli articoli 2, 3, 12 e 13;
• gli articoli 18, 19, paragrafo 2, 47 e 52, paragrafo 3, della Carta.

Ragionamento della Corte

La Corte osserva anzitutto che l’articolo 39 della direttiva 2005/85 e l’articolo 13 della direttiva 2008/115 impongono agli Stati membri di garantire un ricorso effettivo contro il rigetto della domanda di protezione internazionale e contro le decisioni connesse al rimpatrio. Tuttavia, tali disposizioni non prevedono né un obbligo di introdurre un appello contro le sentenze di primo grado, né, a maggior ragione, l’obbligo di attribuire all’appello effetto sospensivo automatico.

Secondo la Corte, né il sistema né la finalità delle due direttive consentono di ricavare un simile obbligo: le direttive perseguono, rispettivamente, l’armonizzazione minima delle procedure di asilo e l’attuazione di una politica di rimpatrio efficace nel rispetto dei diritti fondamentali, ma non impongono un doppio grado di giudizio.

La Corte precisa poi che, quando l’allontanamento di un richiedente protezione internazionale lo esporrebbe a un rischio reale di trattamenti contrari all’articolo 18 della Carta, in combinato disposto con l’articolo 33 della Convenzione di Ginevra, o all’articolo 19, paragrafo 2, della Carta, l’articolo 47 della Carta esige un ricorso con effetto sospensivo automatico contro l’esecuzione della misura di rimpatrio. Tuttavia, questa esigenza riguarda la disponibilità di un rimedio giurisdizionale idoneo a prevenire l’allontanamento prima della decisione sul ricorso effettivamente necessario, non l’obbligo di prevedere un secondo grado di giudizio.

La Corte richiama inoltre la propria giurisprudenza, in particolare le sentenze Samba Diouf e Gnandi, per ribadire che ciò che è indispensabile è la possibilità di adire un giudice; l’eventuale appello resta una modalità procedurale rimessa all’autonomia degli Stati membri, purché rispettosa dei principi di equivalenza ed effettività. In parallelo, la Corte rileva che anche la Corte EDU, con riferimento all’articolo 13 CEDU, non impone un secondo grado di giudizio né la sospensione automatica di un eventuale appello.

Principi di equivalenza ed effettività

L’eventuale disciplina nazionale dell’appello deve comunque rispettare i principi di equivalenza ed effettività:

• il principio di equivalenza richiede che i ricorsi fondati sul diritto dell’Unione non siano trattati meno favorevolmente di ricorsi analoghi di diritto interno;
• il principio di effettività vieta che l’esercizio dei diritti conferiti dal diritto UE sia reso impossibile o eccessivamente difficile.

Nel caso concreto, la Corte osserva che il fascicolo non consente di verificare in modo definitivo la comparabilità dei diversi appelli eventualmente previsti dal diritto olandese in altri settori amministrativi; tale verifica spetta quindi al giudice del rinvio. Quanto al principio di effettività, la Corte esclude che esso imponga, per il solo fatto che esista un appello ulteriore, la sospensione automatica di quest’ultimo.

Decisione

La Corte dichiara che l’articolo 39 della direttiva 2005/85 e l’articolo 13 della direttiva 2008/115, letti alla luce degli articoli 18, 19, paragrafo 2, e 47 della Carta, non ostano a una normativa nazionale che prevede un appello contro le sentenze di primo grado confermative di decisioni di rigetto della protezione internazionale e di imposizione dell’obbligo di rimpatrio, senza però attribuire a tale appello effetto sospensivo automatico, anche quando sia dedotto un grave rischio di violazione del principio di non respingimento.

Portata pratica per i professionisti

La pronuncia è rilevante perché distingue tra:

• il diritto a un ricorso effettivo, che deve esistere almeno in un grado giurisdizionale;
• l’eventuale secondo grado, che non è imposto dal diritto UE;
• la necessità di una tutela sospensiva automatica, che la Corte riconduce al rimedio idoneo a prevenire l’allontanamento prima della decisione di merito, ma non all’appello in quanto tale.

Per gli operatori, il punto centrale è che la compatibilità con il diritto UE va valutata sulla effettiva possibilità di impedire il respingimento prima della decisione definitiva sul ricorso necessario, non sulla struttura multilivello del contenzioso nazionale.