Corte di giustizia, Sentenza C-137/17

Libera circolazione degli articoli pirotecnici, doppia autorizzazione e sanzioni penali

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen, nell’ambito di un procedimento penale per violazioni della normativa belga in materia di immagazzinamento e vendita di articoli pirotecnici. La Corte si è pronunciata sull’articolazione tra direttive di armonizzazione del settore, disciplina dei servizi nel mercato interno e regole nazionali di sicurezza e autorizzazione.

Fatti e procedimento principale

Le società Van Gennip BVBA e Original BVBA, insieme ai sigg. ten Velde e van der Schoot, erano imputati per avere:

• immagazzinato articoli pirotecnici oltre i limiti consentiti dalle autorizzazioni belghe;
• detenuto articoli pirotecnici in luoghi non autorizzati;
• venduto prodotti pirotecnici a soggetti privi della necessaria autorizzazione.

Il giudice nazionale ha chiesto alla Corte di interpretare, in particolare, la direttiva 2007/23/CE, la direttiva 2013/29/UE, la direttiva 2006/123/CE e, in via preliminare, la direttiva 98/34/CE.

Normativa UE rilevante

La Corte richiama in particolare:

• la direttiva 2007/23/CE, specie l’articolo 6 sulla libera circolazione, l’articolo 14 sull’immagazzinamento e l’articolo 20 sulle sanzioni;
• la direttiva 2013/29/UE, in particolare gli articoli 4 e 45, ma solo come riferimento temporale e sistematico, poiché non applicabile ratione temporis ai fatti;
• la direttiva 2006/123/CE, con riferimento all’articolo 10 sui regimi di autorizzazione e all’articolo 1, paragrafo 5, sul rapporto con il diritto penale;
• la direttiva 98/34/CE, per la nozione di "regola tecnica" e l’obbligo di notifica alla Commissione.

Primo profilo: sanzioni penali e direttive 2007/23/CE e 2006/123/CE

La Corte osserva anzitutto che i fatti contestati sono anteriori all’entrata in vigore della direttiva 2013/29/UE; pertanto, per il procedimento principale rileva la direttiva 2007/23/CE.

Quanto alle sanzioni, l’articolo 20 della direttiva 2007/23/CE non impone una natura specifica della sanzione, ma richiede soltanto che le sanzioni siano efficaci, proporzionate e dissuasive. Di conseguenza, gli Stati membri possono prevedere sanzioni penali per la violazione delle disposizioni nazionali adottate in attuazione della direttiva.

Per la direttiva 2006/123/CE, la Corte rileva che l’articolo 1, paragrafo 5, non incide sul diritto penale nazionale, purché non si aggirino le norme della direttiva. Anche sotto questo profilo, quindi, non è esclusa la previsione di sanzioni penali.

Secondo profilo: doppia autorizzazione per l’immagazzinamento

La normativa belga impone, per il deposito di articoli pirotecnici destinati alla vendita al dettaglio, sia un’autorizzazione federale in materia di esplosivi sia un’autorizzazione regionale ambientale.

La Corte esclude che tale disciplina rientri nell’ambito materiale della direttiva 2007/23/CE, perché l’immagazzinamento è rilevante ai sensi di tale direttiva solo nella misura in cui non comprometta la conformità degli articoli ai requisiti essenziali di sicurezza; una disciplina autorizzatoria del deposito non incide, di per sé, su tale conformità.

Diversamente, la disciplina rientra nell’ambito della direttiva 2006/123/CE, poiché il commercio al dettaglio costituisce un servizio e l’immagazzinamento è un presupposto indispensabile per l’attività di vendita. La Corte precisa però che la direttiva non impedisce, in astratto, la ripartizione di competenze tra autorità autorizzative diverse.

La compatibilità della disciplina dipende allora dal rispetto dei criteri dell’articolo 10, paragrafo 2, della direttiva 2006/123/CE: non discriminazione, giustificazione da motivi imperativi di interesse generale, proporzionalità, chiarezza, oggettività, trasparenza e pubblicità preventiva. La Corte ritiene che, sulla base degli elementi disponibili, la disciplina appaia giustificata da motivi diversi e legittimi: tutela dell’incolumità e della salute pubbliche per l’autorizzazione federale, tutela dell’ambiente per quella regionale. Spetta tuttavia al giudice nazionale verificare in concreto la proporzionalità e gli altri requisiti, incluso il limite massimo di 50 kg previsto per il regime federale.

Terzo profilo: divieto di vendita ai consumatori oltre 1 kg di miscela pirotecnica

La Corte chiarisce che, poiché i fatti contestati sono anteriori alla direttiva 2013/29/UE, si applica la direttiva 2007/23/CE. Ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, gli Stati membri non possono vietare o limitare la commercializzazione di articoli pirotecnici conformi; tuttavia, l’articolo 6, paragrafo 2, consente limitazioni nazionali sul possesso, uso e vendita al pubblico di determinate categorie di fuochi d’artificio, se giustificate da ordine pubblico, pubblica sicurezza, incolumità delle persone o tutela ambientale.

La Corte ritiene che la disciplina belga, che subordina la vendita ai consumatori di fuochi d’artificio con più di 1 kg di miscela pirotecnica a una specifica autorizzazione, sia idonea a tutelare l’ordine pubblico e la pubblica sicurezza, perché consente di controllare la quantità di miscela pirotecnica in possesso di una persona. Inoltre, non sembra eccedere quanto necessario, poiché misure meno restrittive, come la sola registrazione post-acquisto, non sarebbero altrettanto efficaci nel prevenire i rischi per gli interessi fondamentali invocati.

La Corte conclude dunque che la misura nazionale è compatibile con il diritto UE, nei limiti in cui il giudice del rinvio ne verifichi la concreta proporzionalità.

Regola tecnica e mancata notifica

In via preliminare, la Corte esclude che la disciplina belga costituisca una "regola tecnica" ai sensi della direttiva 98/34/CE. Essa non è una specificazione tecnica, perché non definisce caratteristiche del prodotto o del suo imballaggio; non è un "altro requisito", perché impone un’autorizzazione all’acquirente e non al prodotto; non è una regola relativa ai servizi, perché non riguarda i servizi della società dell’informazione; e non integra un divieto di commercializzazione ai sensi dell’articolo 1, punto 11. Ne consegue che non era soggetta all’obbligo di notifica alla Commissione.

Dispositivo

La Corte risponde che:

• il principio di libera circolazione degli articoli pirotecnici non osta al divieto nazionale di possesso, uso e vendita ai consumatori di fuochi d’artificio oltre 1 kg di miscela pirotecnica, se la misura è idonea e proporzionata;
• l’articolo 10 della direttiva 2006/123/CE non osta, in linea di principio, alla doppia autorizzazione per l’immagazzinamento destinato alla vendita al dettaglio, se sono soddisfatte le condizioni dell’articolo 10, paragrafo 2;
• l’articolo 20 della direttiva 2007/23/CE e l’articolo 1, paragrafo 5, della direttiva 2006/123/CE consentono sanzioni penali, purché rispettino i requisiti di effettività, proporzionalità e dissuasività e non eludano la direttiva 2006/123/CE.

Principi utili per la pratica

Per gli operatori del settore pirotecnico, la sentenza conferma che:

• la normativa UE di armonizzazione non esclude automaticamente ulteriori controlli nazionali di sicurezza o ambientali;
• i regimi autorizzatori nazionali sono ammissibili se fondati su criteri oggettivi, trasparenti e proporzionati;
• le sanzioni penali restano possibili, ma devono essere coerenti con le finalità e i limiti del diritto UE;
• una misura nazionale non è sempre notificabile come regola tecnica: occorre verificare attentamente se incide sul prodotto, sul servizio o sulla mera possibilità di vendita.