Sentenza n. 3203/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La controversia riguarda una procedura aperta indetta da ACER Campania per la conclusione di un accordo quadro quadriennale, articolato in quattro lotti, relativo a lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria di immobili di edilizia residenziale. Il consorzio appellante era stato escluso perché la consorziata designata per l'esecuzione dei lavori era ritenuta priva dei requisiti di qualificazione richiesti. Il TAR aveva accolto il ricorso introduttivo, annullando l'esclusione, ma aveva respinto i motivi aggiunti diretti contro le aggiudicazioni, ritenendo che le offerte tecniche degli aggiudicatari non fossero plurime o alternative. In appello il consorzio ha censurato tale statuizione deducendo la violazione dell'art. 22 del disciplinare, che prevedeva l'esclusione per offerte parziali, plurime, condizionate o alternative. Secondo l'appellante, gli aggiudicatari avevano presentato, con riferimento al sub-criterio B.2 relativo a facciate e cornicioni, due soluzioni tecniche alternative e non cumulabili, concernenti principalmente interventi di efficientamento energetico o di miglioramento antisismico. È stata inoltre dedotta l'indeterminatezza delle offerte, in ragione della differenza tra le prestazioni delle soluzioni prospettate, nonché l'impossibilità di interpretarle in modo da escluderne il carattere plurimo o alternativo. L'appello comprendeva anche una domanda di risarcimento in forma specifica o per equivalente.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e la domanda risarcitoria. Ha esaminato congiuntamente i motivi, ritenendoli infondati. Il Collegio ha richiamato il principio secondo cui le proposte migliorative sono ammissibili quando precisano o integrano il progetto senza alterarne i caratteri essenziali, mentre sono vietate le offerte realmente alternative o plurime, nelle quali la scelta di una soluzione esclude necessariamente le altre e attribuisce al concorrente un vantaggio competitivo mediante un più ampio ventaglio di offerte. Nel caso concreto, tuttavia, le proposte degli aggiudicatari non costituivano offerte alternative o condizionate, ma soluzioni migliorative adattabili alle caratteristiche dei numerosi e differenti immobili interessati dall'accordo quadro. L'oggetto della gara riguardava circa 17.000 cespiti, diversi per epoca, struttura, stato di conservazione e tipologia delle facciate; il disciplinare richiedeva interventi migliorativi destinati a ripristinare le funzionalità degli elementi degradati e a migliorarne l'efficienza energetica, attribuendo uno specifico punteggio al merito tecnico. In tale contesto, la previsione di diverse modalità d'intervento, come il cappotto termico o l'isolante termo-acustico, doveva essere adattata ai singoli fabbricati e non implicava la presentazione di più offerte incompatibili tra loro. La possibilità lasciata alla stazione appaltante di scegliere, in relazione al singolo intervento, la soluzione più adeguata non trasformava le proposte in offerte alternative vietate. Per la medesima ragione non è stata ravvisata l'indeterminatezza dell'offerta: la pluralità delle soluzioni era coerente con l'oggetto flessibile e concreto dell'accordo quadro e restava entro il perimetro delle caratteristiche progettuali definite dalla stazione appaltante. Il Collegio ha ritenuto non necessario esaminare le eccezioni preliminari di inammissibilità formulate dalle parti resistenti. Le spese sono state integralmente compensate in ragione della complessità fattuale della controversia.

Norme richiamate

• art. 22 del disciplinare di gara

  l'offerta è esclusa in caso di : […] -presentazione di offerte parziali, plurime, condizionate, alternative oppure irregolari in quanto non rispettano i documenti di gara, ivi comprese le specifiche tecniche, o anormalmente basse

  La clausola esclude le offerte effettivamente plurime, alternative o condizionate; non impedisce, in un accordo quadro manutentivo caratterizzato da immobili eterogenei, la presentazione di soluzioni migliorative differenziate e adattabili ai singoli interventi.

• art. 59 d.lgs. 36/2023

  Disciplina l'accordo quadro cui si riferiva la procedura, il cui oggetto flessibile e riferito a una pluralità di immobili incide sulla valutazione dell'unicità e determinatezza dell'offerta.

• art. 108 d.lgs. 36/2023

  Individua il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa applicato alla procedura, nell'ambito del quale il disciplinare attribuiva rilievo al merito tecnico degli interventi migliorativi.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Richiamato dalle parti resistenti per eccepire l'inammissibilità, ma non applicato nel merito dal Collegio, che ha ritenuto infondato l'appello e non necessario esaminare le eccezioni preliminari.

Massime di principio

• In una procedura di gara, il divieto di offerte plurime o alternative colpisce la presentazione di più soluzioni formulate in modo tale che la scelta di una escluda necessariamente la praticabilità delle altre, attribuendo al concorrente un vantaggio competitivo mediante un più ampio ventaglio di offerte.
• Sono ammissibili come proposte migliorative le soluzioni che precisano o integrano le prestazioni richieste senza alterare i caratteri essenziali del progetto e che restano nel perimetro delle caratteristiche progettuali individuate dalla stazione appaltante.
• Negli accordi quadro aventi a oggetto interventi manutentivi su una pluralità elevata di immobili eterogenei, la previsione di modalità tecniche differenziate e adattabili ai singoli fabbricati non configura, di per sé, un'offerta alternativa o indeterminata, quando sia funzionale all'esecuzione delle prestazioni previste e alla valutazione del merito tecnico.
• La possibilità che la stazione appaltante selezioni, per ciascun intervento concreto, la soluzione migliorativa più adeguata non rende automaticamente l'offerta condizionata o plurima, se le diverse soluzioni costituiscono opzioni tecniche comprese nell'oggetto dell'accordo quadro e non alterano il progetto posto a base di gara.

Come è indicizzato