Sentenza n. 81/2026 - Napoli, Sezione 7

Esito

La controversia

La società ha impugnato le determine comunali con cui il Comune ha annullato in autotutela, ai sensi dell’art. 21-nonies l. 241/1990, gli effetti della SCIA presentata per lavori di manutenzione e adeguamento tecnico-funzionale del parco pubblico, ordinando il ripristino entro trenta giorni. La ricorrente ha dedotto: violazione degli artt. 19, 21-octies e 21-nonies l. 241/1990, degli artt. 2 e 97 Cost. e dei principi di correttezza, affidamento e buon andamento, sostenendo che il Comune avrebbe dovuto esercitare tempestivamente i poteri inibitori previsti dall’art. 19, comma 3, oppure consentire la conformazione dell’attività; violazione dell’obbligo di motivazione e mancato bilanciamento tra interesse pubblico e interessi privati, rilevando che gli interventi costituivano migliorie e adeguamenti funzionali compatibili con l’uso pubblico dell’area; violazione dell’art. 1363 c.c. nell’interpretazione della convenzione; violazione dell’art. 16 della convenzione, sostenendo che giorni, orari di apertura e piano tariffario riguardassero l’esecuzione del rapporto contrattuale e fossero eventualmente devoluti al giudice civile; eccesso di potere e difetto di motivazione quanto al termine di trenta giorni assegnato per il ripristino. La società ha inoltre sostenuto che il Comune avrebbe potuto acquisire successivamente l’assenso richiesto dalla convenzione o sospendere gli effetti della SCIA in attesa dell’approvazione.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha ritenuto che la SCIA non riguardasse una mera difformità edilizia suscettibile di conformazione postuma, ma modifiche al progetto originario del parco pubblico per le quali l’art. 15 della convenzione imponeva, quale presupposto formale e sostanziale, la preventiva approvazione comunale. L’assenza di tale assenso ha determinato un’insanabile carenza del procedimento di formazione della SCIA e l’illegittimità dei suoi effetti. Non è stata riconosciuta alcuna tutela dell’affidamento, poiché la società conosceva l’obbligo convenzionale di previa approvazione e aveva presentato la SCIA senza tale presupposto. Il superamento del termine ordinario per l’esercizio dell’autotutela è stato ritenuto ammissibile in ragione della mancata rappresentazione di un requisito essenziale, imputabile alla parte privata e idonea a impedire al Comune l’immediato esercizio dei poteri inibitori; il giudice ha richiamato il principio affermato dall’Adunanza plenaria n. 8/2017 sulla non configurabilità di un affidamento legittimo in caso di prospettazione non veritiera o incompleta dei presupposti dell’atto favorevole. Il TAR ha inoltre ritenuto che la convenzione avesse già esplicitato l’interesse pubblico alla conservazione della destinazione dell’area a parco pubblico e che il Comune avesse motivato adeguatamente il pregiudizio derivante dalle modifiche, anche alla luce delle trasformazioni prospettate, tra cui la buvette e le opere suscettibili di trasformare una struttura provvisoria in un manufatto permanente a uso ristorativo. Le valutazioni sull’utilità o sulla natura migliorativa degli interventi sono state ritenute irrilevanti in assenza dell’assenso preventivo e comunque rimesse alla discrezionalità comunale. È stata esclusa la possibilità di ottenere un consenso postumo, perché avrebbe invertito l’ordine procedimentale previsto dalla convenzione e trasformato l’assenso preventivo in una sanatoria successiva, incompatibile con la natura immediatamente abilitante della SCIA. Il motivo relativo ai giorni, agli orari e al piano tariffario non è stato esaminato, essendo il provvedimento sorretto autonomamente dalla valida ragione dell’assenza dell’assenso preventivo. Il termine di trenta giorni per il ripristino è stato giudicato congruo e ragionevole, considerata la non particolare consistenza degli interventi. La società è stata condannata alle spese, liquidate in euro 2.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 19 l. 241/1990

  La disciplina dei poteri inibitori e conformativi sulla SCIA non impone di consentire la regolarizzazione quando manca un requisito fondante e preventivo, quale l’assenso comunale richiesto dalla convenzione per modificare il progetto originario.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L’annullamento d’ufficio degli effetti della SCIA è legittimo quando l’attività è stata intrapresa in assenza di un presupposto essenziale e la mancata rappresentazione di tale presupposto è imputabile alla parte privata; in tale situazione il superamento del termine ordinario e l’affidamento del privato possono non ostare all’autotutela.

• art. 21-octies l. 241/1990

  La norma è richiamata nel quadro delle censure di invalidità dell’atto, senza che il giudice ne sviluppi una specifica applicazione autonoma.

• art. 15 della Convenzione rep. n. 2128 del 24 luglio 2017

  “non potranno essere apportate varianti o addizioni alle opere autorizzate senza la preventiva approvazione da parte del Comune”

  La preventiva approvazione comunale costituisce requisito condizionante per qualsiasi variante o addizione al progetto originario del parco pubblico.

• art. 11 della Convenzione rep. n. 2128 del 24 luglio 2017

  “i giorni e gli orari di apertura al pubblico delle strutture realizzate saranno determinati dal Convenzionato e comunicati al Comune, in uno al Piano Tariffario, per la loro approvazione prima dell’attivazione della struttura”

  La previsione è stata considerata parte della motivazione plurima dell’atto, ma il giudice non ne ha esaminato la fondatezza perché l’annullamento risultava già sorretto dalla mancanza dell’assenso preventivo alle modifiche progettuali.

• art. 2 della Convenzione rep. n. 2128 del 24 luglio 2017

  “le opere oggetto della presente convenzione dovranno essere destinate esclusivamente all’uso previsto nel progetto”

  La convenzione vincola la destinazione delle opere all’uso previsto nel progetto approvato, concorrendo a definire l’interesse pubblico alla conservazione dell’uso pubblico e sociale dell’area.

• art. 5 della Convenzione rep. n. 2128 del 24 luglio 2017

  “non potranno essere apportate varianti o addizioni alle opere autorizzate senza la preventiva approvazione da parte del Comune”

  La disposizione conferma l’obbligo di previa approvazione comunale per modifiche e addizioni alle opere convenzionate.

• art. 1363 c.c.

  È stato invocato dalla ricorrente per sostenere l’interpretazione coordinata delle clausole convenzionali, ma il giudice ha ritenuto decisiva la chiara previsione dell’obbligo di preventiva approvazione.

• art. 97, comma 2, Cost.

  Richiamato tra i parametri di legittimità dedotti, senza una distinta applicazione rispetto ai principi ricavati dalla convenzione e dalla disciplina dell’autotutela.

• Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 8/2017

  La tutela del termine per l’autotutela e dell’affidamento presuppone la buona fede del privato; non è configurabile un affidamento legittimo quando il privato abbia prospettato in modo non veritiero o incompleto le circostanze rilevanti per la formazione dell’atto favorevole.

Massime di principio

• Quando una convenzione amministrativa subordina a preventiva approvazione dell’amministrazione le varianti o addizioni a un progetto già approvato, tale approvazione costituisce un presupposto essenziale e condizionante per l’efficacia di una SCIA relativa alle modifiche; la sua mancanza non integra una mera irregolarità sanabile mediante conformazione postuma.
• L’art. 19, comma 3, l. 241/1990 non impone all’amministrazione di consentire l’adeguamento successivo dell’attività segnalata quando difetti ab origine un requisito costitutivo dell’intervento, quale il preventivo assenso convenzionalmente richiesto.
• Il termine per l’esercizio dell’autotutela e la tutela dell’affidamento del privato non operano a suo favore quando l’illegittimità dell’atto o dell’effetto abilitante dipenda dall’omessa o incompleta rappresentazione di un requisito essenziale, imputabile alla condotta non in buona fede del privato.
• L’assenso amministrativo richiesto in via preventiva da una convenzione non può essere sostituito da un’approvazione postuma, poiché ciò altererebbe l’ordine procedimentale convenzionale e trasformerebbe il requisito preventivo in una sanatoria successiva.
• In presenza di un provvedimento plurimotivato, è sufficiente che una delle ragioni giustificative superi il vaglio di legittimità perché venga meno l’interesse del ricorrente all’esame delle ulteriori censure, il cui eventuale accoglimento non potrebbe comunque condurre all’annullamento dell’atto.
• L’ingiunzione di ripristino può assegnare un termine di trenta giorni quando, in relazione alla consistenza degli interventi abusivamente realizzati o privi di titolo efficace, tale termine risulti congruo e ragionevole.

Come è indicizzato