Sentenza n. 2470/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Il Comune di Polia ha impugnato la sentenza del TAR Calabria che aveva respinto il ricorso contro la deliberazione del Consiglio regionale con cui era stato disposto un referendum consultivo obbligatorio sulla proposta di modifica dei confini territoriali dei Comuni di Filadelfia, Polia e Francavilla Angitola, limitando la consultazione agli elettori residenti nelle contrade direttamente coinvolte dal trasferimento territoriale. L'appellante ha dedotto la violazione dell'art. 133, comma 2, Cost. e dell'art. 40, comma 4, della legge regionale Calabria n. 13 del 1983, sostenendo che la regola generale impone il coinvolgimento delle popolazioni residenti nei Comuni interessati e che la deroga per le popolazioni prive di interesse qualificato richiede una verifica concreta e una motivazione rigorosa. Ha lamentato, in particolare, che la Regione avesse individuato direttamente i soli gruppi ammessi al voto sulla base dei loro tratti distintivi, senza accertare l'eventuale interesse della restante popolazione di Polia e Francavilla Angitola, né quello della popolazione del Comune ricevente. Sono stati dedotti anche difetto di istruttoria e di motivazione, irragionevolezza, illogicità, erronea valutazione dei presupposti, omessa pronuncia e sviamento di potere. Il secondo motivo ha censurato l'unificazione della consultazione riguardante tre Comuni e la mancata previsione di quesiti distinti per ciascun territorio interessato. Il terzo motivo ha contestato la regolarità della richiesta popolare recepita dai consiglieri regionali, per mancata identificazione dei sottoscrittori, mancata autenticazione delle firme e assenza di una richiesta formalmente sottoscritta. Il Comune di Filadelfia ha eccepito l'inammissibilità dell'appello per difetto di specificità dei motivi ai sensi dell'art. 101 c.p.a. Il ricorso introduttivo relativo alla deliberazione comunale di avvio della procedura e alla domanda di accesso era stato dichiarato improcedibile dal TAR per sopravvenuta carenza di interesse, poiché l'atto comunale era ritenuto non lesivo e la documentazione era stata successivamente consegnata; tali capi non costituivano oggetto della decisione di merito in appello.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'eccezione di inammissibilità ex art. 101 c.p.a., ritenendo che l'appello contenesse una critica adeguata a tutti i capi della sentenza impugnata. Nel merito ha accolto l'appello e, riformando la sentenza del TAR, ha accolto il ricorso di primo grado. Il Collegio ha ritenuto illegittima la deliberazione regionale perché l'art. 40, comma 4, lett. c), della legge regionale Calabria n. 13 del 1983 consente di escludere dalla consultazione soltanto le popolazioni che, all'esito di una verifica concreta e adeguatamente motivata, risultino prive di un interesse qualificato alla variazione territoriale. La Regione ha invece utilizzato i tratti distintivi e l'interesse qualificato delle popolazioni delle contrade coinvolte per individuare direttamente ed esclusivamente gli aventi diritto al voto, invertendo la ratio della disposizione derogatoria. Mancava inoltre nella deliberazione e nella relazione descrittiva qualsiasi effettiva motivazione sull'inesistenza dell'interesse della restante popolazione residente nei Comuni di Polia e Francavilla Angitola, nonché della popolazione del Comune ricevente, a partecipare alla consultazione. Ne sono derivati violazione di legge, carenza di istruttoria e difetto di motivazione. Le ulteriori censure sono state assorbite. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate in ragione delle peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 133, comma 2, Cost.

  Le popolazioni interessate devono essere consultate

  La regola generale in materia di mutamento delle circoscrizioni comunali è la consultazione delle popolazioni interessate; l'individuazione della platea non può essere limitata senza una verifica concreta dell'assenza di un interesse qualificato.

• art. 40, comma 4, lett. c), l.r. Calabria n. 13/1983

  Il Consiglio regionale, nella delibera di cui al comma 1, può, con decisione motivata, escludere dalla consultazione referendaria le popolazioni che non presentano un interesse qualificato alla variazione territoriale: per le caratteristiche dei gruppi residenti sul territorio dei Comuni interessati, della dotazione infrastrutturale e delle funzioni territoriali, nonché per i casi di eccentricità dei luoghi rispetto al capoluogo e, quindi, di caratterizzazione distintiva dei relativi gruppi

  La disposizione introduce una deroga alla regola della consultazione generale: consente soltanto di escludere, con decisione motivata, le popolazioni per le quali sia concretamente accertata l'assenza di un interesse qualificato; non consente di individuare direttamente e in via esclusiva le sole popolazioni ammesse al referendum sulla base dei loro tratti distintivi.

• art. 101 c.p.a.

  L'appello è ammissibile quando contiene una critica riconoscibile e specifica dei capi della sentenza impugnata; nel caso concreto tale requisito è stato ritenuto rispettato.

• art. 116 c.p.a.

  La domanda di accesso proposta nel giudizio di primo grado è stata resa improcedibile dalla consegna, nelle more del processo, della documentazione richiesta.

Massime di principio

• In materia di modifica delle circoscrizioni comunali, la regola generale è la consultazione referendaria di tutte le popolazioni residenti nei Comuni coinvolti dalla variazione territoriale, comprese, in linea di principio, la popolazione del Comune cedente e quella del Comune ricevente.
• La facoltà regionale di escludere dalla consultazione le popolazioni prive di un interesse qualificato costituisce un'eccezione e richiede una verifica concreta, rigorosa e una motivazione espressa, suscettibile di controllo giurisdizionale.
• I criteri relativi alle caratteristiche dei gruppi residenti, alla dotazione infrastrutturale, alle funzioni territoriali, all'eccentricità dei luoghi e alla loro caratterizzazione distintiva possono fondare l'esclusione di una popolazione priva di interesse qualificato, ma non consentono di individuare direttamente e in via esclusiva i soli gruppi ammessi al referendum.
• È illegittima la deliberazione regionale che limita il referendum ai residenti nelle sole aree oggetto del trasferimento senza motivare specificamente l'inesistenza di un interesse qualificato della restante popolazione dei Comuni cedenti e del Comune ricevente.
• L'omessa indagine sull'interesse alla consultazione della popolazione esclusa integra, oltre alla violazione della disciplina costituzionale e regionale, eccesso di potere per carenza di istruttoria e difetto di motivazione.

Come è indicizzato