Sentenza n. 7/2026 - Cagliari, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha riassunto il giudizio, dopo l'annullamento in appello della precedente sentenza di inammissibilità per carenza della procura, chiedendo la restituzione di circa 158.220 mq di terreni, il risarcimento dei danni da mancato godimento, il rimborso delle imposte asseritamente illegittime e il risarcimento del mancato guadagno derivante dalla successiva perdita dell'edificabilità di parte delle aree. Ha sostenuto che il Comune, tramite la propria società di trasformazione urbana, avesse occupato e trasformato sine titulo i terreni nel 2007, nell'ambito di una procedura espropriativa poi dichiarata illegittima. La società costituita ha eccepito di essere proprietaria dei terreni in forza di un acquisto da una società assegnataria degli immobili in una procedura esecutiva immobiliare, con decreti di trasferimento anteriori alle alienazioni invocate dalla ricorrente, e ha contestato la giurisdizione amministrativa, la legittimazione delle parti e la prescrizione delle pretese risarcitorie. Il Comune ha eccepito, tra l'altro, il difetto di giurisdizione, il difetto di legittimazione attiva della ricorrente e la propria carenza di legittimazione passiva. La ricorrente ha inoltre introdotto, soltanto nel giudizio di riassunzione, la domanda di risarcimento del mancato guadagno connesso alle scelte urbanistiche che avrebbero reso inedificabile parte dei terreni.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione amministrativa. La controversia, individuata sulla base del petitum sostanziale e della causa petendi, riguarda in concreto la titolarità dei terreni e la richiesta di restituzione di beni la cui proprietà è controversa. Gli immobili risultavano trasferiti, prima delle vendite invocate dalla ricorrente, mediante decreti del giudice dell'esecuzione e successivo acquisto tra privati da parte della società oggi resistente. L'acquisto non era quindi conseguenza di una procedura espropriativa né dell'esercizio di un potere amministrativo, e la mera apposizione del vincolo preordinato all'esproprio, la certificazione urbanistica e la richiesta di ICI/IMU non erano idonee a radicare la giurisdizione amministrativa. Il giudizio potrà essere proseguito davanti al giudice ordinario ai sensi dell'art. 11, comma 2, c.p.a. È stata inoltre dichiarata inammissibile la domanda ex art. 42-bis d.P.R. 327/2001, perché non risultava alcuna apprensione illegittima da parte del Comune né un esercizio di potere autoritativo: la società aveva acquistato i terreni nell'esercizio della propria autonomia negoziale ed era soggetto distinto dal Comune. È stata infine dichiarata inammissibile la domanda risarcitoria relativa al mancato guadagno derivante dalla perdita dell'edificabilità, poiché proposta solo in riassunzione e non necessaria in conseguenza della sentenza d'appello; il giudizio di riassunzione è infatti chiuso e non consente nuove domande o un ampliamento del thema decidendum. La ricorrente è stata condannata alle spese, liquidate in euro 6.000 complessivi, euro 3.000 per ciascuna parte costituita, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  In caso di declinatoria della giurisdizione, il giudizio può essere proseguito davanti al giudice indicato, con conservazione degli effetti processuali secondo le condizioni previste dalla norma.

• art. 42-bis d.P.R. 327/2001

  La procedura di acquisizione sanante presuppone l'apprensione o la trasformazione del bene da parte della pubblica amministrazione nell'esercizio, anche originario, di un potere autoritativo; non è applicabile quando la perdita della disponibilità deriva da un acquisto tra privati effettuato da un soggetto distinto dall'ente pubblico.

• art. 832 c.c.

  Richiamato dalla domanda restitutoria della ricorrente quale fondamento delle facoltà del proprietario; la relativa pretesa, tuttavia, attiene alla titolarità del bene e rientra nella giurisdizione ordinaria.

• art. 948 c.c.

  Richiamato quale fondamento dell'azione di rivendicazione e della richiesta di restituzione del bene; la controversia sulla proprietà e sulla restituzione non è riconducibile all'esercizio di potere amministrativo.

• art. 2650 c.c.

  Richiamato dalla ricorrente in relazione alla continuità delle trascrizioni; non modifica il carattere civilistico della controversia sulla titolarità degli immobili.

Massime di principio

• Il riparto di giurisdizione deve essere determinato in base al petitum sostanziale, individuato considerando non solo la statuizione richiesta, ma anche la causa petendi, i fatti allegati, il rapporto giuridico dedotto e la natura effettiva della situazione soggettiva controversa.
• La controversia sulla titolarità e sulla restituzione di immobili appartiene alla giurisdizione ordinaria quando l'acquisto o il trasferimento della proprietà siano avvenuti mediante atti privatistici o procedure esecutive civili, senza che la perdita della disponibilità del bene sia stata determinata dall'esercizio di un potere amministrativo.
• L'apposizione di un vincolo preordinato all'esproprio, una certificazione urbanistica o la richiesta di imposte sugli immobili non radicano la giurisdizione amministrativa se non sono accompagnate dall'effettivo esercizio del potere espropriativo e non hanno determinato il trasferimento o l'apprensione del bene.
• L'acquisizione sanante prevista dall'art. 42-bis d.P.R. 327/2001 presuppone una apprensione o trasformazione del bene riconducibile alla pubblica amministrazione e all'esercizio, anche mediato, di un potere autoritativo; la norma non opera per acquisizioni negoziali compiute da soggetti privati distinti dall'ente pubblico.
• Il giudizio di riassunzione conseguente alla regressione della causa al primo giudice è un giudizio chiuso: sono precluse nuove domande, eccezioni o conclusioni, salvo quelle rese necessarie dalle statuizioni della sentenza che ha determinato la regressione.

Come è indicizzato