Cassazione Civile, Ordinanza n. 01140/2023 del 16/01/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce da una procedura aperta bandita per l’affidamento del servizio di ristorazione a ridotto impatto ambientale presso aziende sanitarie regionali, suddivisa in lotti e da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Per il lotto controverso, il raggruppamento ricorrente risultava primo in graduatoria, ma la sua offerta veniva sottoposta a verifica di anomalia e poi esclusa perché ritenuta incongrua: da un lato per la sottostima del costo della manodopera, dall’altro per la non rispondenza delle derrate alimentari alla lex specialis. Il TAR respingeva il ricorso e il Consiglio di Stato confermava l’esclusione, pur dando atto in motivazione dell’accoglimento di una doglianza sui costi delle derrate, ma ritenendo comunque decisiva e autonoma la criticità relativa al costo del personale. Con il ricorso per cassazione la società deduceva eccesso di potere giurisdizionale sotto tre profili: denegata giustizia e illegittima declaratoria di inammissibilità dell’istanza di correzione di errore materiale; sconfinamento nella sfera della pubblica amministrazione per avere il Consiglio di Stato sostanzialmente sostituito il proprio giudizio a quello della stazione appaltante sulla congruità dell’offerta; sconfinamento nella sfera del legislatore per avere applicato ai costi della manodopera tabelle ministeriali sopravvenute rispetto alla data dell’offerta, in asserita violazione del principio tempus regit actum e dell’affidamento.

La decisione

La Corte di cassazione ha ritenuto inammissibili entrambi i motivi di ricorso. Quanto alla censura sulla correzione dell’errore materiale, ha ribadito che il relativo procedimento ha natura amministrativa e non decisoria, sicché non è autonomamente impugnabile con ricorso per cassazione. Quanto alla pretesa invasione della sfera amministrativa, ha osservato che il Consiglio di Stato si è limitato a controllare la legittimità del giudizio di anomalia espresso dalla stazione appaltante, senza sostituirsi ad essa né pronunciarsi sul merito amministrativo; la decisione di conferma dell’esclusione, anche a fronte dell’apparente contrasto tra motivazione e dispositivo, è stata letta come fondata in modo autonomo e dirimente sulla non sostenibilità dei costi della manodopera. Infine, la censura relativa alle tabelle ministeriali è stata qualificata come mero errore di interpretazione/applicazione della legge, non come creazione di una norma nuova: la Corte ha chiarito che il sindacato sulla giurisdizione non copre errori di giudizio o di interpretazione della disciplina, anche se eventualmente contrastanti con il diritto UE. Il ricorso è stato pertanto dichiarato inammissibile, con condanna della ricorrente alle spese in favore delle controricorrenti.

Norme richiamate

• art. 110 cod. proc. amm.

  richiamato quale base del ricorso per cassazione avverso la sentenza del Consiglio di Stato

• art. 97 d.lgs. 50/2016

  norma sulla verifica di anomalia dell’offerta, richiamata per escludere la censura sulla procedura seguita

• art. 86 cod. proc. amm.

  richiamato in tema di correzione di errore materiale della sentenza amministrativa

• art. 111 Cost.

  fonte del ricorso per cassazione per motivi attinenti ai limiti esterni della giurisdizione

• art. 96, comma 6, d.lgs. 50/2016

  richiamato per affermare che non sono ammesse giustificazioni sui trattamenti salariali minimi inderogabili e che la stazione appaltante può valutare la congruità delle offerte anormalmente basse

• art. 6 CEDU

  evocato dalla ricorrente in relazione a tutela giurisdizionale effettiva e processo equo, ma non ritenuto decisivo ai fini dell’eccesso di giurisdizione

• art. 47 CDFUE

  evocato dalla ricorrente insieme al principio di tutela giurisdizionale effettiva, senza incidere sulla qualificazione della doglianza

Massime di principio

• Il provvedimento che decide sull’istanza di correzione di errore materiale ha natura amministrativa e non giurisdizionale: non è autonomamente impugnabile con ricorso per cassazione, dovendo impugnarsi la sentenza nel testo risultante all’esito della correzione o del diniego di correzione.
• L’eccesso di potere giurisdizionale per sconfinamento nell’area riservata alla pubblica amministrazione sussiste solo quando il giudice amministrativo svolga un sindacato di merito sostitutivo o eserciti valutazioni di opportunità e convenienza; non quando si limiti a controllare la legittimità della decisione amministrativa e a confermarla.
• La deduzione secondo cui il giudice avrebbe "creato una norma nuova" non è configurabile quando la censura investe soltanto un’interpretazione della disciplina diversa da quella invocata dalla parte: l’errore di interpretazione o applicazione della legge resta un errore di giudizio, non un travalicamento dei limiti esterni della giurisdizione.
• Nel giudizio di anomalia dell’offerta nelle gare pubbliche, la sostenibilità economica può essere validamente negata sulla base di una sola voce di costo ritenuta autonoma e sufficiente a minare l’equilibrio complessivo dell’offerta, anche se altre criticità siano state menzionate ma non decisive.
• In una gara con affidamento pluriennale, la valutazione della congruità dell’offerta può tenere conto dei costi che l’operatore dovrà sostenere nel periodo di esecuzione del rapporto, senza che ciò integri retroattività della norma, se si tratta di valutare la reale sostenibilità dell’offerta al momento dell’esecuzione.
• Il controllo della Cassazione sulle decisioni del Consiglio di Stato è limitato ai soli limiti esterni della giurisdizione e non consente di riesaminare il merito delle valutazioni tecniche o economiche compiute dal giudice amministrativo o dalla stazione appaltante.

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