Cassazione Civile, Sentenza n. 19030/2022 del 13/06/2022

Esito

La controversia

Tata Italia impugna l'ordinanza ingiunzione n. 441/2011 che le contesta la violazione dell'obbligo di chiusura domenicale e festiva degli esercizi commerciali (art. 18 l.r. Puglia 11/2003, come modificato). La ricorrente deduce (i) che le attività commerciali nelle città d'arte e località turistiche possono derogare all'obbligo di chiusura (richiamando, tra l'altro, art. 12 d.lgs. 114/1998) e (ii) solleva profili di illegittimità costituzionale della normativa regionale per contrasto con gli artt. 3, 41 e 117 Cost., nonché la possibile applicazione retroattiva della lex mitior alla luce di Corte cost. 63/2019 (sulla natura punitiva di sanzioni amministrative). In cassazione chiede l'accoglimento di tali motivi; uno dei motivi denunciava omissione di pronuncia del Tribunale sulla questione costituzionale.

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto che la sanzione prevista dall'art. 18 l.r. Puglia 11/2003 non abbia natura sostanzialmente penale alla luce dei criteri Engel (cioè non è diretta a tutelare beni tipicamente penali, non ha connotazioni di gravità tale da configurare afflizione personale o stigma sociale tipico della pena). Perciò non si applica la disciplina penalistica della lex mitior invocata dalla ricorrente, e le questioni di legittimità costituzionale invocate sono manifestamente infondate; la Corte ha quindi respinto il ricorso e ha disposto l'integrale compensazione delle spese. Inoltre ha dato atto dell'eventuale obbligo, ai sensi dell'art. 13, co. 1‑quater d.p.r. 115/2002, del versamento di un ulteriore contributo unificato da parte del ricorrente, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 18 l.r. Puglia 11/2003 (obbligo di chiusura domenicale degli esercizi di vendita al dettaglio)

  La norma regionale disciplina l'obbligo di chiusura festiva; la Corte ha valutato la sanzione prevista come amministrativa e non penalmente rilevante ai fini dell'applicazione della lex mitior e della relativa giurisprudenza convenzionale

• l.r. Puglia 5/2008 (modifica alla l.r. 11/2003)

  Richiamata quale norma modificativa dell'art. 18; la Corte ha valutato nel complesso il regime regionale ma non ha ritenuto fondata la questione di illegittimità costituzionale sollevata dal ricorrente

• d.lgs. 114/1998 (art. 12 richiamato dalla ricorrente)

  Citato dalla ricorrente per sostenere deroga/liberalizzazione degli orari nelle città d'arte/località turistiche; la Corte non ha ritenuto ciò sufficiente a travolgere la normativa regionale nel periodo di riferimento

• art. 31, co.1 d.l. 201/2011 (conv. l.214/2011) e art. 3, co.1 lett. d-bis d.l. 223/2006 (conv. l.248/2006)

  Richiamati in relazione all'intervento statale teso alla liberalizzazione degli orari commerciali; la Corte costituzionale aveva osservato che tali interventi sono entrati in vigore in data successiva e non avevano efficacia retroattiva per i periodi anteriori, ergo non determinavano l'illegittimità della disciplina regionale per il periodo contestato

• art. 3, art. 41 e art. 117 Cost.

  Parametri costituzionali evocati dal ricorrente per la questione di legittimità (principi di eguaglianza, libertà d'impresa, riparto di competenze statali/regionali); la Corte ha ritenuto le censure infondate nel caso concreto

• Corte cost. 223/2021

  Pronuncia che ha dichiarato infondata la questione di legittimità (in particolare sul profilo ratione temporis rispetto all'intervento statale), motivo che ha inciso sull'impossibilità di estendere gli effetti al periodo anteriore all'entrata in vigore della normativa statale

• Corte cost. 63/2019

  Richiamata dalla ricorrente per sostenere l'applicabilità della retroattività della lex mitior alle sanzioni amministrative di natura punitiva; la Corte di Cassazione ha però ritenuto non sussistere la natura 'sostanzialmente penale' della sanzione regionale applicata

• Corte cost. 239/2016

  Citate per richiamare principi sulla competenza regionale in materia di regolazione degli orari commerciali e relativi limiti dopo interventi statali in materia di concorrenza

• Casi CEDU: Engel e altri c. Paesi Bassi (08/06/1976), Menarini Diagnostics s.r.l. c. Italia (27/09/2011), Grande Stevens e altri c. Italia (04/03/2014)

  Richiamati come i «criteri Engel» usati per determinare se una sanzione amministrativa abbia natura sostanzialmente penale; la Corte li ha applicati e ne ha ricavato che la sanzione regionale non è penalmente qualificabile

• art. 11 disp. prel. c.c. e art. 1 l. n. 689/1981 (richiamati nella strategia della ricorrente)

  Citati dal ricorrente per cercare di ottenere efficacia retroattiva dell'abrogazione regionale; la Corte ha ritenuto la questione infondata e non idonea a giustificare la retroattività nel caso concreto

• art. 7 CEDU

  Evocato in riferimento alla non retroattività della legge penale più sfavorevole e al dibattito sulla natura punitiva della sanzione; la Corte ha ritenuto non applicabile il relativo principio alle sanzioni amministrative oggetto del giudizio

• art. 13, co.1-quater d.p.r. 115/2002

  Norma processuale richiamata dalla Corte per annotare l'eventuale obbligo del ricorrente di versare un ulteriore contributo unificato in caso di determinate condizioni

Massime di principio

• Per stabilire se una sanzione amministrativa è soggetta alla disciplina della lex mitior (retroattività della legge più favorevole) è necessario applicare i 'criteri Engel': occorre valutare la natura e la finalità della sanzione, la gravità e l'effetto di afflizione personale o stigma sociale; se prevalgono gli elementi amministrativi non si applica la disciplina penale
• La liberalizzazione statale degli orari commerciali incide sulla legittimità di norme regionali restrittive, ma l'effetto è legato alla temporalità dell'intervento statale: una pronuncia di illegittimità costituzionale basata su una norma statale entrata in vigore successivamente non può essere estesa retroattivamente ai periodi anteriori salvo specifiche ragioni
• Quando il ricorrente invoca questioni di legittimità costituzionale in cassazione, il giudice di legittimità può esaminare la natura della sanzione e, se manifesta infondatezza dei profili sollevati, rigettare il ricorso senza rimandare alla Corte costituzionale
• Il semplice richiamo alla finalità deterrente o al rilievo economico della sanzione non è sufficiente a trasformare una sanzione amministrativa in una sanzione 'sostanzialmente penale'; è necessaria una valutazione complessiva secondo i criteri sovranazionali e la giurisprudenza consolidata
• In caso di esito negativo del ricorso, la pratica comune dei giudici è la compensazione integrale delle spese quando la decisione solleva questioni complesse e non speciose; tuttavia possono sussistere adempimenti amministrativi aggiuntivi (es. contributo unificato) il cui obbligo va verificato concretamente