Sentenza n. 311/2026 - Roma, Sezione 3T

Esito

La controversia

La ricorrente aveva inizialmente proposto azione avverso il silenzio del GSE, chiedendo la conclusione del procedimento di verifica avviato nel 2019 in relazione alla sostituzione di 87 moduli fotovoltaici. Dopo l’adozione, il 17 aprile 2025, del provvedimento di decadenza dagli incentivi, la ricorrente ha proposto motivi aggiunti chiedendone l’annullamento. Ha dedotto: la carenza dei presupposti della decadenza e l’assenza di violazioni imputabili alla società; l’impossibilità di utilizzare nei suoi confronti le risultanze di un processo penale al quale non aveva partecipato; il contrasto tra la decadenza e la revoca della confisca dei terreni disposta dalla Corte d’appello di Bari; l’illegittima durata del procedimento, protrattosi per circa quattordici anni dall’ammissione agli incentivi, nonché la lesione dell’affidamento nella correttezza dell’operazione incentivante. Il GSE ha dedotto che le verifiche avevano evidenziato difformità tra i moduli installati e quelli certificati, non conformità dei certificati di prova e documentazione non veritiera, oltre a un artato frazionamento di tre impianti contigui, realizzato per eludere l’autorizzazione unica regionale e ottenere indebitamente il regime semplificato e tariffe incentivanti più favorevoli.

La decisione

Il ricorso, comprensivo dei motivi aggiunti, è stato respinto. Il ricorso introduttivo contro il silenzio era divenuto improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse a seguito dell’adozione del provvedimento finale, ma il giudizio è proseguito in rito ordinario sui motivi aggiunti. Il TAR ha ritenuto infondato il motivo relativo alla tardività della decadenza: il limite temporale previsto dall’art. 21-nonies l. 241/1990, richiamato dall’art. 42 d.lgs. 28/2011, non opera quando il provvedimento incentivante sia stato conseguito sulla base di false rappresentazioni o dichiarazioni mendaci riconducibili a condotte penalmente rilevanti, accertate con sentenza irrevocabile, oppure quando la falsa rappresentazione sia comunque oggettivamente accertata dall’amministrazione e imputabile al beneficiario. In tali casi resta applicabile il solo termine ragionevole, decorrente dalla scoperta dell’illegittimità. Il termine è stato ritenuto ragionevole perché il GSE ha atteso la definitività delle risultanze penali e perché permane l’interesse pubblico al recupero di incentivi indebitamente erogati, trattandosi di risorse poste a carico della collettività. Sono stati respinti anche i primi due motivi: le risultanze del processo penale non sono state utilizzate per produrre effetti penali nei confronti della società, estranea al giudizio, ma come elementi istruttori del procedimento amministrativo. Il GSE può modulare le proprie verifiche e utilizzare le risultanze dell’autorità giudiziaria, senza dover necessariamente replicare tutti gli accertamenti, soprattutto quando siano emersi documenti falsi o mendaci e fatti accertati con lo standard probatorio penale. La prescrizione dei reati non impedisce la valutazione amministrativa delle irregolarità, poiché la sentenza dichiarativa dell’estinzione del reato per prescrizione è priva di efficacia extrapenale ai sensi dell’art. 652 c.p.p. La non veridicità delle dichiarazioni rese per ottenere gli incentivi fa venir meno l’intera domanda di ammissione, in applicazione del principio di autoresponsabilità e dell’inesistenza del falso innocuo. L’artato frazionamento può essere desunto da fatti gravi, precisi e concordanti e, quando le violazioni incidono sui presupposti stessi dell’incentivo, giustifica la decadenza e non la mera decurtazione. È stato respinto anche il terzo motivo: la revoca della confisca urbanistica, fondata sull’assenza di partecipazione psicologica dei proprietari dei terreni ai fatti penalmente rilevanti, non esclude la rilevanza amministrativa delle irregolarità riscontrate nel rapporto incentivante. La decadenza dagli incentivi non ha natura sanzionatoria, ma ripristinatoria e vincolata, essendo diretta a ristabilire la legalità del rapporto incentivante, indipendentemente dalla responsabilità soggettiva dei beneficiari. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Disciplinano l’azione avverso il silenzio; nel caso concreto la domanda è divenuta improcedibile dopo l’adozione del provvedimento conclusivo.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  I provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato, possono essere annullati dall’amministrazione anche dopo la scadenza del termine […] di cui al comma 1.

  Il termine fisso per l’autotutela non opera nei casi di falsa rappresentazione o dichiarazioni mendaci imputabili al destinatario; resta applicabile il solo termine ragionevole, decorrente dalla scoperta dell’illegittimità.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Attribuisce al GSE il potere di adottare provvedimenti di decadenza dagli incentivi con il richiamo alla disciplina dell’art. 21-nonies l. 241/1990.

• art. 56 d.l. 76/2020

  Ha introdotto, dal 17 luglio 2020, il limite temporale all’esercizio del potere del GSE; per i provvedimenti incentivanti anteriori, il termine decorre da tale data e non retroattivamente.

• art. 63 d.l. 77/2021, conv. con modificazioni dalla l. 108/2021

  Ha ridotto da diciotto a dodici mesi il termine dell’art. 21-nonies per i provvedimenti di primo grado adottati dopo la sua entrata in vigore; per quelli anteriori continua ad applicarsi il termine di diciotto mesi.

• art. 11 preleggi

  Esclude l’applicazione retroattiva delle modifiche al termine per l’autotutela.

• art. 652 c.p.p.

  La sentenza penale dichiarativa dell’estinzione del reato per prescrizione non produce gli effetti extrapenali propri della sentenza irrevocabile di assoluzione nei casi previsti dalla norma.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Richiamato quale fondamento del dovere di correttezza e della tutela dell’affidamento legittimo, riconoscibile soltanto quando incolpevole e meritevole.

Massime di principio

• Quando un provvedimento amministrativo favorevole sia stato conseguito mediante false rappresentazioni dei fatti o dichiarazioni mendaci imputabili al beneficiario, il termine fisso previsto dall’art. 21-nonies l. 241/1990 non preclude l’annullamento d’ufficio; resta applicabile il solo termine ragionevole, decorrente dalla scoperta dell’illegittimità da parte dell’amministrazione.
• Le risultanze di un processo penale possono essere utilizzate dall’amministrazione come elementi istruttori nei confronti di soggetti estranei al processo, senza produrre nei loro confronti effetti penali, purché l’amministrazione valuti autonomamente la rilevanza dei fatti ai fini del rapporto amministrativo.
• La prescrizione del reato accertata nel processo penale non impedisce all’amministrazione di valutare, ai fini della decadenza da incentivi pubblici, le irregolarità oggettive risultanti dagli atti del procedimento penale, quando permanga un interesse concreto e attuale al recupero delle somme indebitamente erogate.
• Nelle procedure di accesso a incentivi pubblici, la non veridicità delle dichiarazioni rese dal richiedente assume rilievo secondo il principio di autoresponsabilità e non è neutralizzata dalla figura del falso innocuo, quando incida sui presupposti dell’agevolazione.
• L’artato frazionamento di un impianto finalizzato a ottenere indebitamente incentivi o tariffe più favorevoli può essere desunto da fatti gravi, precisi e concordanti; quando la violazione incide sui presupposti dell’ammissione, essa giustifica la decadenza dagli incentivi e non una mera decurtazione.
• La decadenza dagli incentivi pubblici ha natura ripristinatoria e vincolata, non sanzionatoria: essa mira a ristabilire la legalità del rapporto incentivante e può prescindere dall’accertamento della partecipazione soggettiva del beneficiario ai fatti penalmente rilevanti.

Come è indicizzato