Cassazione Civile, Ordinanza n. 36401/2021 del 24/11/2021

Esito

La controversia

La controversia nasce da un'ordinanza-ingiunzione con cui una regione ha irrogato una sanzione amministrativa per asserita indebita percezione di contributi pubblici relativi all'annualità 2005-2006, erogati nell'ambito della politica agricola comunitaria, contestando all'interessata di aver presentato domande con dati e notizie false. L'interessata ha proposto opposizione ex artt. 22 e 23 l. n. 689/1981 chiedendo l'annullamento dell'ordinanza. Il tribunale ha accolto l'opposizione ritenendo difetto di legittimazione dell'ente regionale a emanare la sanzione. In appello la regione ha sostenuto che il potere sanzionatorio era stato delegato dall'AGEA alle regioni per le misure del piano di sviluppo rurale e che, nel caso concreto, la convenzione e gli atti amministrativi attribuivano all'ente funzioni di autorizzazione e controllo comprensive dell'irrogazione delle sanzioni. La corte d'appello ha accolto l'appello, ritenendo sussistente la competenza regionale, e nel merito ha reputato autentiche le sottoscrizioni sulle domande, valorizzando il comportamento dell'interessata che aveva percepito e trattenuto il contributo senza restituirlo, nonché la relata di notifica del verbale di accertamento. Nel ricorso per cassazione la parte sanzionata ha dedotto, con il primo motivo, che la competenza a irrogare le sanzioni di cui agli artt. 2 e 3 l. n. 898/1986 spetterebbe in via generale al ministro competente e non alla regione, sostenendo che il d.lgs. n. 305/2002 riguarderebbe solo gli illeciti di cui all'art. 1 della medesima legge e non l'esposizione di dati falsi; ha inoltre sostenuto che l'AGEA avrebbe delegato alle regioni soltanto il recupero dell'indebito e non il potere sanzionatorio. Con il secondo motivo ha denunciato la violazione delle regole sulla verificazione della scrittura privata, assumendo che, dopo il disconoscimento della sottoscrizione, il giudice avrebbe dovuto disporre e attendere la verificazione tecnica prima di valutare la scrittura, e che la corte avrebbe inoltre fondato il proprio convincimento su presupposti fattuali inesistenti. Con il terzo motivo ha lamentato la violazione delle norme sull'onere della prova, sostenendo che la regione non avesse dimostrato i fatti costitutivi della pretesa sanzionatoria. La Corte di cassazione ha ritenuto infondato il primo motivo perché, pur affermando in astratto che la competenza per le sanzioni ex artt. 2 e 3 l. n. 898/1986 appartiene al ministero competente, ha rilevato che nel caso concreto la corte territoriale aveva accertato, con statuizione non censurata, una delega all'ente regionale di funzioni di autorizzazione e controllo relative alle misure del piano regionale, entro le quali rientravano anche le violazioni contestate, sì da legittimare l'ordinanza-ingiunzione emessa dal presidente della giunta regionale o da un suo delegato ai sensi dell'art. 4, comma 1, lett. c), della legge citata. Ha poi rigettato i motivi secondo e terzo affermando che, nel procedimento di verificazione della scrittura privata, il giudice può utilizzare ogni elemento istruttorio obiettivamente conferente, compreso il comportamento complessivo della parte, e che la consulenza grafologica non costituisce mezzo imprescindibile né esclusivo; ha inoltre osservato che le doglianze miravano in realtà a rimettere in discussione l'accertamento di fatto compiuto dai giudici di merito circa la ricezione e l'incasso del contributo, la mancata restituzione e l'incompatibilità di tali condotte con una sottoscrizione apocrifa. Il ricorso è stato quindi rigettato, con condanna della ricorrente alle spese e con ulteriore contributo unificato.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato integralmente il ricorso. Ha confermato la decisione della corte d'appello che aveva accolto l'appello della regione e respinto l'opposizione all'ordinanza-ingiunzione. La Corte ha ritenuto: 1) infondata la censura sulla carenza di competenza dell'ente regionale, perché la delega di funzioni amministrative relative ai contributi e ai controlli, accertata in fatto e non specificamente censurata, rendeva legittima l'irrogazione della sanzione da parte della regione; 2) infondate le doglianze sulla verificazione della scrittura privata, poiché il giudice di merito può fondare il proprio convincimento anche sul comportamento complessivo della parte e non è tenuto a fare esclusivo affidamento sulla consulenza grafologica; 3) inammissibile o comunque infondata, nella sostanza, la critica che mirava a ottenere una nuova valutazione dei fatti già accertati in appello. La ricorrente è stata condannata al pagamento delle spese di lite e al versamento dell'ulteriore contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• artt. 2 e 3 l. n. 898/1986

  disciplinano l'illecito di indebita percezione di premi/contributi comunitari mediante esposizione di dati o notizie false; la Corte richiama la materia come, in linea di principio, statale, salvo deleghe di funzioni amministrative alle regioni.

• art. 4, comma 1, lett. c), l. n. 898/1986

  nelle materie di competenza regionale e per le funzioni amministrative delegate, l'ordinanza-ingiunzione è emessa dal presidente della giunta regionale o da un funzionario delegato.

• d.lgs. n. 305/2002

  viene evocato per il riparto delle competenze sanzionatorie in materia di interventi agricoli, ma la Corte valorizza soprattutto la delega concreta di funzioni amministrative alla regione nella fattispecie.

• d.lgs. n. 165/1999

  AGEA opera come organismo pagatore dello Stato italiano; può avvalersi degli uffici regionali in mancanza o nelle more del riconoscimento degli organismi pagatori regionali.

• l. n. 689/1981, artt. 22 e 23

  regolano l'opposizione avverso l'ordinanza-ingiunzione; la Corte esamina il ricorso nel quadro di tale opposizione amministrativa.

• art. 217 c.p.c.

  la verificazione della scrittura privata non impone necessariamente la consulenza tecnica grafologica, potendo il giudice utilizzare ogni elemento istruttorio utile.

• artt. 115 e 116 c.p.c.

  il giudice di merito valuta le prove secondo il proprio prudente apprezzamento, nei limiti delle norme processuali; le censure della ricorrente sono lette come tentativo di nuova valutazione del merito.

• art. 2697 c.c.

  richiamato in relazione alla ripartizione dell'onere della prova sulla fondatezza della pretesa sanzionatoria.

• art. 2702 c.c.

  la contestazione dell'autenticità della scrittura privata e il procedimento di verificazione vengono ricondotti alla disciplina della scrittura privata con efficacia probatoria fino a verificazione contraria.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002

  la Corte dà atto dei presupposti per il pagamento dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato in caso di rigetto del ricorso.

Massime di principio

• In materia di sanzioni amministrative per indebita percezione di contributi agricoli comunitari, la competenza all'emanazione dell'ordinanza-ingiunzione spetta in via generale al Ministero competente, ma può spettare alla regione quando le funzioni amministrative rilevanti siano state ad essa delegate nell'ambito del sistema AGEA-organismo pagatore.
• Quando il giudice di merito accerta in fatto l'esistenza di una delega di funzioni amministrative e tale accertamento non è specificamente censurato, la questione della competenza dell'ente sanzionatore non può essere riaperta in cassazione come semplice doglianza di merito.
• Nel procedimento di verificazione della scrittura privata disconosciuta, il giudice può basare il proprio convincimento su qualunque elemento istruttorio obiettivamente conferente, incluso il comportamento complessivo della parte, senza che la consulenza tecnica grafologica sia un mezzo necessario o esclusivo.
• Le censure che, sotto la veste della violazione di legge, mirano in realtà a rimettere in discussione l'apprezzamento dei fatti e delle prove compiuto dai giudici di merito non possono trovare ingresso in cassazione se non nei rigorosi limiti del vizio di motivazione decisivo.
• L'adempimento o il mancato comportamento restitutorio del beneficiario di contributi pubblici può essere valorizzato, insieme ad altri elementi, come indice della riferibilità della domanda e dell'autenticità della sottoscrizione contestata.

Come è indicizzato