Corte di giustizia, Sentenza C-289/21

Tutela giurisdizionale effettiva e perdita di oggetto del ricorso diretto contro una norma nazionale abrogata nel corso del giudizio

La causa riguarda un rinvio pregiudiziale dell’Administrativen sad Sofia-grad in una controversia tra IG e il Varhoven administrativen sad. Il giudice del rinvio chiede come debba essere tutelato, alla luce dell’articolo 47 della Carta, il diritto di un singolo che aveva proposto un ricorso di annullamento contro una disposizione regolamentare nazionale ritenuta contraria al diritto dell’Unione e che è stata poi modificata nel corso del giudizio.

Contesto normativo

Sul piano del diritto dell’Unione la pronuncia richiama soprattutto la direttiva 2012/27/UE sull’efficienza energetica, in particolare gli articoli 9 e 10, che riguardano rispettivamente la misurazione dei consumi e le informazioni sulla fatturazione. Sul piano interno sono rilevanti varie disposizioni del codice di procedura amministrativa bulgaro, tra cui gli articoli 156, 187, 195, 204, paragrafo 3, e 221, paragrafo 4, oltre all’articolo 1 della legge sulla responsabilità dello Stato e delle amministrazioni comunali in caso di danni.

Fatti e procedimento principale

IG aveva impugnato davanti al Varhoven administrativen sad una disposizione del regolamento bulgaro sulla fornitura di teleriscaldamento, sostenendo che essa non consentiva una fatturazione dell’energia termica conforme alla direttiva 2012/27. In un primo momento, nel 2018, la Corte suprema amministrativa bulgara aveva accolto il ricorso e annullato la disposizione contestata.

Successivamente, il legislatore bulgaro ha modificato la disposizione. Nel 2020, la Corte suprema amministrativa, riunita in composizione diversa, ha ritenuto che la modifica avesse privato il ricorso di oggetto e ha quindi annullato la precedente decisione, chiudendo il procedimento. IG ha allora promosso un’azione risarcitoria sostenendo che quella decisione gli aveva precluso una tutela giurisdizionale effettiva.

Questioni pregiudiziali

Il giudice del rinvio ha chiesto, in sostanza:

• se la modifica della disposizione impugnata esonerasse il giudice dall’esaminare la sua legittimità nella versione anteriore;
• se la presunzione di revoca o la possibilità di far valere l’illegittimità solo in un successivo giudizio risarcitorio costituissero rimedio giurisdizionale effettivo;
• in caso affermativo, se fosse compatibile con il diritto dell’Unione che la norma continuasse a disciplinare i rapporti giuridici di un numero indefinito di persone senza che fosse stata effettuata una verifica di compatibilità per il periodo anteriore alla modifica.

Ricevibilità

La Corte respinge preliminarmente le eccezioni di irricevibilità. Osserva che la domanda contiene elementi sufficienti per comprendere il nesso tra le disposizioni nazionali e il diritto dell’Unione e che la controversia riguarda un’azione risarcitoria fondata sull’allegata violazione dell’articolo 47 della Carta da parte della decisione della Corte suprema amministrativa. Inoltre, la domanda non mira a rimettere in discussione l’autorità di cosa giudicata della decisione interna, poiché, secondo la giurisprudenza Köbler, la responsabilità dello Stato per violazione del diritto dell’Unione da parte di un giudice di ultimo grado non incide di per sé sul giudicato.

Ragionamento della Corte: autonomia processuale, equivalenza ed effettività

La Corte ricorda anzitutto che, in assenza di una disciplina UE specifica, spetta agli ordinamenti nazionali stabilire le regole processuali dei ricorsi, nel rispetto dei principi di equivalenza ed effettività.

Quanto al principio di equivalenza, una norma che faccia cessare il processo per abrogazione della disposizione impugnata è compatibile solo se si applica indistintamente a tutti i ricorsi di annullamento, a prescindere dal fondamento invocato. La verifica concreta è rimessa al giudice nazionale.

Quanto al principio di effettività, la Corte distingue tra abrogazione e annullamento:

• l’abrogazione produce effetti ex nunc, cioè solo per il futuro;
• l’annullamento produce in linea di principio effetti ex tunc, eliminando retroattivamente la disposizione e i suoi effetti.

La Corte osserva però che l’abrogazione può, in certi casi, soddisfare l’interesse del ricorrente se egli chiedeva soltanto di impedire effetti futuri della norma. In tale ipotesi, dichiarare cessata la materia del contendere non compromette la tutela giurisdizionale effettiva.

Diversa è la situazione in cui il ricorrente intenda anche eliminare gli effetti già prodotti dalla disposizione, perché l’abrogazione non cancella tali effetti passati. In questo caso, chiudere il ricorso senza consentire al ricorrente di far valere il proprio interesse alla prosecuzione del processo può rendere eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dal diritto dell’Unione.

La Corte aggiunge che non basta, a colmare tale lacuna, la possibilità di proporre in seguito un’azione risarcitoria. Il singolo può infatti preferire il ricorso diretto di annullamento, perché l’annullamento elimina retroattivamente la disposizione e i suoi effetti, mentre il risarcimento non offre necessariamente una tutela equivalente e può comportare oneri procedurali ulteriori, anche in termini di tempo, costi e rappresentanza.

Decisione

La Corte risponde che il principio di effettività, come sancito dall’articolo 47 della Carta, osta a una norma processuale nazionale che dichiari automaticamente privo di oggetto il ricorso di annullamento contro una disposizione contraria al diritto dell’Unione, quando essa sia stata abrogata nel corso del giudizio, se le parti non hanno potuto previamente far valere il loro eventuale interesse alla prosecuzione del procedimento e se tale interesse non è stato preso in considerazione.

Portata pratica

La pronuncia è rilevante per i professionisti perché chiarisce che l’abrogazione sopravvenuta di una norma impugnata non può, di per sé, neutralizzare un ricorso diretto se il ricorrente conserva interesse all’eliminazione degli effetti prodotti dalla norma. In tale prospettiva, il giudice nazionale deve garantire che la tutela sia effettiva e non puramente teorica, senza costringere il soggetto a passare necessariamente da un successivo giudizio risarcitorio.