Sentenza n. 1303/2026 - Venezia, Sezione 2

Esito

La controversia

Due distinti ricorsi, riuniti per connessione oggettiva e soggettiva, sono stati proposti contro la medesima ordinanza comunale di demolizione. I ricorrenti non contestano l'abusività del muro né la necessità della demolizione, ma sostengono di essere estranei alla realizzazione dell'opera e chiedono di non essere inclusi tra i destinatari dell'ordine. Deducevano: violazione dell'art. 31 d.P.R. 380/2001 ed eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento, contraddittorietà, illogicità e irragionevolezza, poiché il Comune avrebbe dovuto individuare come responsabili i proprietari dei fondi a monte; violazione degli artt. 880 e 881 c.c., assumendo che il muro avesse funzione esclusiva di contenimento e fosse quindi di proprietà dei fondi sovrastanti, anziché comune; illegittimità dell'incarico conferito a un consulente esterno; erronea ricostruzione dei rilievi tecnici sulla collocazione del muro e della recinzione; violazione degli artt. 3, 7 e 10 l. 241/1990 per omessa valutazione delle osservazioni e dell'istanza dei ricorrenti; mancata estensione dell'ordine agli ulteriori manufatti ritenuti abusivi; illegittimità dell'avvertimento relativo all'acquisizione del bene e dell'area in caso di inottemperanza. Il Comune ha eccepito il difetto di interesse, la mancata notifica ai proprietari confinanti quali controinteressati e la tardività della censura sull'incarico esterno.

La decisione

Il TAR ha riunito i due ricorsi ai sensi dell'art. 70 c.p.a. Ha respinto l'eccezione di difetto di interesse, ritenendo coerente che i ricorrenti chiedessero l'annullamento dell'ordine solo nella parte in cui li individuava come destinatari, pur condividendo la demolizione del muro. Ha escluso la necessità di notificare il ricorso ai proprietari confinanti, poiché, di regola, nell'impugnazione di un ordine di demolizione non sono configurabili controinteressati; inoltre, nel caso concreto, i confinanti erano cointeressati alla rimozione dell'ordinanza. Ha dichiarato irricevibile il motivo relativo all'incarico al consulente comunale, perché la determinazione di conferimento, già conosciuta dai ricorrenti, non era stata tempestivamente impugnata. Ha dichiarato inammissibile per carenza di interesse il motivo relativo agli ulteriori manufatti asseritamente abusivi, poiché l'annullamento dell'ordinanza non avrebbe soddisfatto l'interesse alla loro repressione, perseguibile mediante una distinta sollecitazione dei poteri comunali di vigilanza. Nel merito ha respinto il ricorso. L'art. 31, comma 2, d.P.R. 380/2001 consente di rivolgere l'ordine di demolizione sia al responsabile dell'abuso sia al proprietario del bene, anche se estraneo alla realizzazione dell'opera, in ragione del rapporto materiale con la res e dell'obbligo di eliminare l'abuso. Gli elementi tecnici e documentali non dimostravano né la proprietà esclusiva del muro in capo ai fondi a monte né l'identità degli autori materiali dell'abuso. Il muro risultava posto sulla linea di confine e dotato di duplice funzione, di contenimento e di delimitazione tra fondi; pertanto non era esclusa la disciplina dell'art. 887 c.c. Il Comune aveva svolto un'istruttoria adeguata, considerando sopralluoghi, relazioni tecniche, CTU, documenti e memorie dei privati. La censura partecipativa è stata respinta anche perché l'attività repressiva edilizia è vincolata e, secondo l'orientamento richiamato, non richiede la previa comunicazione di avvio né la presentazione di osservazioni; comunque l'ordinanza aveva dato conto dell'iter e dei contributi ricevuti. L'avvertimento sulle conseguenze dell'inottemperanza è stato ritenuto meramente dichiarativo e non autonomamente lesivo. I ricorrenti sono stati condannati in solido alle spese, liquidate complessivamente in euro 3.000 oltre oneri di legge.

Norme richiamate

• art. 70 c.p.a.

  Consente la riunione di ricorsi connessi per oggetto e soggetti; il TAR ha riunito i due giudizi contro la medesima ordinanza.

• art. 31, comma 2, d.P.R. 380/2001

  Il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale, accertata l'esecuzione di interventi in assenza di permesso, in totale difformità dal medesimo, ovvero con variazioni essenziali, determinate ai sensi dell'articolo 32, ingiunge al proprietario e al responsabile dell'abuso la rimozione o la demolizione, indicando nel provvedimento l'area che viene acquisita di diritto, ai sensi del comma 3.

  L'ordine di demolizione può essere rivolto anche al proprietario attuale estraneo alla realizzazione dell'abuso, il quale è destinatario dell'obbligo di eliminazione dell'opera in ragione del rapporto materiale con il bene.

• art. 31, comma 3, d.P.R. 380/2001

  Le conseguenze dell'inottemperanza richiamate nell'ordinanza, compresa l'acquisizione del bene e dell'area, costituiscono un effetto legale collegato all'ordine di demolizione e l'avvertimento che le richiama è meramente dichiarativo.

• art. 887 c.c.

  Il proprietario del fondo superiore deve sopportare per intero le spese di costruzione e conservazione del muro dalle fondamenta all'altezza del proprio suolo, ed entrambi i proprietari devono contribuire per tutta la restante altezza. Il muro deve essere costruito per metà sul terreno del fondo inferiore e per metà sul terreno del fondo superiore.

  La funzione di contenimento non esclude, quando il muro svolga anche funzione di confine, la disciplina del muro posto tra fondi a dislivello.

• art. 3 l. 241/1990

  La censura di difetto di motivazione è stata respinta perché l'ordinanza dava conto dell'istruttoria, dei documenti, dei sopralluoghi, delle relazioni tecniche e dei contributi partecipativi.

• art. 7 l. 241/1990

  Il TAR ha richiamato l'orientamento secondo cui l'attività repressiva degli abusi edilizi, in quanto vincolata, non richiede di regola la previa comunicazione di avvio del procedimento.

• art. 10 l. 241/1990

  La mancata considerazione delle osservazioni è stata esclusa in fatto; inoltre, secondo il principio richiamato, l'ordine di demolizione non richiede particolari garanzie partecipative.

Massime di principio

• Ai sensi dell'art. 31, comma 2, d.P.R. 380/2001, l'ordine di demolizione deve essere rivolto sia al responsabile dell'abuso sia al proprietario attuale del bene, anche quando quest'ultimo non abbia partecipato alla realizzazione dell'opera; la posizione del proprietario deriva dal rapporto materiale con la res e dall'obbligo di eliminare l'abuso, non da una responsabilità personale nella sua commissione.
• La funzione di contenimento di un muro non esclude la sua natura di muro di confine né l'applicazione della disciplina civilistica dei muri tra fondi a dislivello, quando l'opera svolga simultaneamente entrambe le funzioni.
• L'impugnazione di un ordine di demolizione non richiede, di regola, la notifica a soggetti che traggano un vantaggio dall'esecuzione della misura repressiva, poiché tali soggetti non assumono per ciò solo la qualità di controinteressati; se condividono l'interesse alla rimozione dell'atto, sono cointeressati alla sua impugnazione.
• La contestazione di un atto presupposto autonomamente lesivo, quale il conferimento di un incarico tecnico comunale, è irricevibile se proposta oltre il termine decadenziale dopo che l'atto sia stato conosciuto e non sia stato tempestivamente impugnato.
• Il motivo con cui si chiede l'estensione di un ordine di demolizione ad opere diverse da quelle oggetto dell'atto è inammissibile per carenza di interesse quando l'annullamento dell'ordinanza impugnata non possa conseguire la repressione degli ulteriori abusi; per questi ultimi occorre sollecitare autonomamente l'esercizio dei poteri di vigilanza edilizia.
• L'avvertimento contenuto nell'ordine di demolizione circa le conseguenze legali dell'inottemperanza non è autonomamente lesivo quando si limiti a riprodurre effetti già direttamente previsti dalla legge.

Come è indicizzato