Sentenza n. 2958/2026 - Milano, Sezione 5

Esito

La controversia

La ricorrente ha dedotto l’illegittimità della deliberazione regionale sotto plurimi profili. In primo luogo, ha contestato la sproporzione e la disparità di trattamento nella ripartizione del fondo per le funzioni non tariffabili tra strutture pubbliche e private, sostenendo che al comparto privato fosse destinata una quota eccessivamente ridotta e che il tetto di spesa fosse rimasto invariato nonostante l’aumento dei costi. In secondo luogo, ha censurato il criterio regionale, introdotto dalla D.G.R. n. XI/2014 e successivamente applicato, che limitava le attribuzioni individuali al valore assegnato nel 2018, incrementabile al massimo del 5%, al netto delle funzioni non più attuali. Secondo la ricorrente, tale criterio, anche se applicato indirettamente mediante il riferimento all’anno 2022, cristallizzava una base storica non aggiornata e penalizzava le funzioni nuove o confermate. In terzo luogo, ha contestato nel dettaglio gli importi riconosciuti per le funzioni nn. 1, 4, 9 e 14, ritenendoli non coerenti con gli standard indicati dalla stessa deliberazione, con l’attività svolta, con i volumi assistenziali e con i costi sostenuti; ha inoltre censurato il mancato riconoscimento di qualsiasi importo per la funzione n. 11 relativa alla complessità di gestione del File F, nonostante la somministrazione di farmaci e la trasmissione dei relativi dati alla Regione. Infine, ha dedotto che la qualificazione delle remunerazioni come sovvenzioni pubbliche non consentisse comunque alla Regione di adottare criteri totalmente sganciati dalle funzioni effettivamente svolte, poiché la remunerazione conserva una finalità integrativa e premiale rispetto alle prestazioni tariffate. La Regione ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per mancata o tardiva impugnazione di precedenti deliberazioni regionali, ritenute atti presupposti immediatamente lesivi.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di inammissibilità della Regione. La D.G.R. n. XII/2334 del 2024 riguarda infatti una specifica annualità e un autonomo riparto delle funzioni non tariffabili; non è stato dimostrato che le precedenti deliberazioni costituissero atti presupposti immediatamente e autonomamente lesivi, né è stata individuata la specifica disposizione della deliberazione impugnata che sarebbe stata integralmente e necessariamente applicativa di tali atti. Nel merito, il Collegio ha accolto le censure di manifesta illogicità, esaminate congiuntamente e ritenute assorbenti, richiamando e facendo proprie le coordinate ermeneutiche della sentenza del Consiglio di Stato 9 marzo 2026, n. 1865. Le funzioni non tariffabili costituiscono una forma di sovvenzione, non un corrispettivo sinallagmatico, e la Regione dispone di ampia discrezionalità nella determinazione del quantum; tuttavia, tale discrezionalità deve essere esercitata in modo ragionevole, proporzionato, istruito e coerente con la finalità integrativa e premiale dell’istituto. Il criterio fondato sul valore storico del 2018, incrementato al massimo del 5%, è stato ritenuto manifestamente irragionevole perché rigido, privo di adeguato aggiornamento rispetto alla produzione effettiva, alla complessità dei casi trattati e alla capacità operativa attuale delle strutture, nonché idoneo a cristallizzare posizioni storiche e a penalizzare gli operatori più dinamici. La Regione non ha inoltre dimostrato, attraverso un’adeguata istruttoria tecnico-contabile o un confronto con scenari alternativi, la necessità, razionalità e proporzionalità della percentuale del 5%. Nel caso concreto, la riduzione del finanziamento della struttura da euro 1.443.966 nel 2018 a euro 582.916 nel 2023, nonostante l’acquisizione di due nuove funzioni e la conservazione di altre funzioni, conferma l’inidoneità del criterio a collegare la remunerazione alle attività effettivamente svolte. Le ulteriori censure non espressamente esaminate sono state assorbite. Il ricorso è stato pertanto accolto nei limiti dell’interesse azionato ed è stata annullata, nei medesimi limiti, la D.G.R. n. XII/2334. Le spese sono state compensate per mutamento della giurisprudenza sulle questioni decisive.

Norme richiamate

• art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  Richiamato quale fonte statale della disciplina dei rapporti tra Servizio Sanitario Nazionale e strutture erogatrici.

• art. 8-sexies d.lgs. 502/1992

  remunerate “in base al costo standard del programma di assistenza”

  Le funzioni non tariffabili integrano un meccanismo di sovvenzione e non un corrispettivo sinallagmatico; la remunerazione aggiuntiva mira a coprire costi fissi non frazionabili e a incentivare efficacia ed efficienza organizzativa.

• art. 27 l.r. Lombardia 33/2009

  Annualmente la Giunta regionale, nell'ambito delle risorse di parte corrente di cui al comma 1, costituisce un fondo per la remunerazione di eventuali funzioni non tariffabili e ne determina le modalità di riparto.

  La Giunta regionale può determinare annualmente il fondo e le modalità di riparto, ma l’esercizio di tale potere discrezionale deve rispettare ragionevolezza, proporzionalità, adeguata istruttoria e finalità dell’istituto.

• art. 97 Cost.

  Il criterio di riparto non può cristallizzare valori storici non più rappresentativi e deve essere coerente con il principio di buon andamento.

• art. 92, comma 2 c.p.c.

  Consente la compensazione delle spese in presenza di mutamenti della giurisprudenza sulle questioni dirimenti.

• art. 26, comma 1 c.p.a.

  Richiama la disciplina delle spese di lite applicata dal giudice amministrativo.

Massime di principio

• Le funzioni sanitarie non coperte da tariffe predefinite costituiscono sovvenzioni pubbliche con finalità integrativa e premiale rispetto alla remunerazione delle singole prestazioni; non hanno natura sinallagmatica, ma devono comunque essere collegate alla complessità delle attività, ai fabbisogni e all’efficienza organizzativa delle strutture.
• La discrezionalità regionale nella determinazione del quantum delle remunerazioni per funzioni non tariffabili non consente l’adozione di criteri arbitrari o totalmente sganciati dall’attività svolta; il criterio di riparto deve essere ragionevole, proporzionato, adeguatamente istruito e coerente con la finalità dell’istituto.
• È manifestamente irragionevole un tetto individuale alle remunerazioni per funzioni non tariffabili ancorato stabilmente a un valore storico risalente, incrementabile in misura predeterminata, quando tale meccanismo non consideri la produzione effettiva, la complessità dei casi trattati e la capacità operativa attuale delle strutture.
• L’esigenza di stabilità e gradualità nella programmazione sanitaria è legittima, ma non può tradursi nella cristallizzazione delle posizioni storiche o nell’impedimento alla crescita degli operatori più dinamici, innovativi o specializzati.
• La mancata impugnazione di un atto presupposto rende inammissibile l’impugnazione dell’atto consequenziale solo quando il primo abbia natura immediatamente lesiva e l’atto successivo sia meramente applicativo; in assenza di tale dimostrazione, l’atto annuale di riparto può essere autonomamente impugnato.

Come è indicizzato