Sentenza n. 3082/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

L’appellante ha contestato la sentenza del TAR e l’affidamento disposto dal Comune deducendo: l’ammissione dell’ATI prima classificata nonostante la mancata iscrizione al RUNTS di tre enti componenti; l’erronea attribuzione del punteggio relativo all’aggregazione in ATI; l’incompatibilità del ricorso alla co-progettazione disciplinata dagli artt. 55 e 56 del d.lgs. n. 117 del 2017 con un rapporto asseritamente sinallagmatico e oneroso, poiché il piano economico-finanziario prevedeva il rimborso dei costi del personale, dei professionisti e dei costi indiretti; la mancata previa co-programmazione; la genericità dei criteri di valutazione; il contrasto tra l’avviso, di carattere selettivo, e il precedente atto di indirizzo politico che prevedeva un approccio non competitivo; l’incongruità e l’estraneità al progetto di alcune voci del PEF; l’incoerenza tra le figure professionali indicate nella proposta e quelle valorizzate nel PEF; l’illegittima integrazione della proposta mediante documenti successivi; l’erroneità dei punteggi attribuiti per i criteri relativi ai titoli professionali e alla rete di collaborazioni. È stato inoltre chiesto il rinvio pregiudiziale alla CGUE e sollevata questione di legittimità costituzionale della disciplina processuale PNRR nella parte relativa alla tutela in forma specifica.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e la domanda risarcitoria, confermando la sentenza del TAR. Ha ritenuto che, nel regime transitorio del codice del terzo settore, l’iscrizione delle ONLUS nei registri previgenti possa soddisfare il requisito dell’iscrizione al RUNTS fino al termine previsto per la presentazione della domanda di iscrizione, sicché era legittima l’ammissione delle ONLUS non ancora iscritte al RUNTS e il riconoscimento del relativo punteggio. Ha escluso che la co-progettazione fosse incompatibile con la previsione di costi del lavoro e di altri costi organizzativi: gli importi, purché effettivamente sostenuti, rendicontati e documentati, hanno natura compensativa e non corrispettiva e costituiscono rimborsi di spese, non remunerazione sinallagmatica della prestazione. Per tale ragione è stata ritenuta irrilevante la richiesta di rinvio pregiudiziale alla CGUE. La previa co-programmazione non deve necessariamente costituire una fase formalmente separata e anteriore alla co-progettazione, essendo sufficiente che l’istruttoria partecipata e condivisa risulti svolta anche attraverso precedenti atti di pianificazione del welfare. I criteri dell’avviso sono stati ritenuti sufficientemente dettagliati in relazione alla natura dinamica e collaborativa della co-progettazione; il criterio premiale relativo all’aggregazione in ATI è stato considerato ragionevole. La selezione comparativa tra le proposte è compatibile con l’art. 55, comma 4, del codice del terzo settore e con il riferimento all’approccio non competitivo, inteso come alternativa all’appalto e non come divieto di ogni valutazione comparativa. Le voci del PEF non sono state ritenute estranee al progetto e le incongruenze numeriche sono state ricondotte, in parte, alla natura di massima e modificabile della proposta e, in parte, a refusi o coordinamenti tra figure professionali. I documenti successivi relativi ai titoli professionali non hanno modificato la proposta originaria. Le valutazioni qualitative della commissione non sono risultate manifestamente irragionevoli. La questione di legittimità costituzionale sul rito PNRR è stata ritenuta irrilevante per l’infondatezza della domanda risarcitoria. Le spese sono state compensate per la complessità e parziale novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 4 d.lgs. n. 117/2017

  La nozione di ente del terzo settore deve essere coordinata con la disciplina transitoria relativa all’iscrizione al RUNTS.

• art. 45 d.lgs. n. 117/2017

  Prevede il RUNTS quale registro unico nazionale del terzo settore.

• art. 55 d.lgs. n. 117/2017

  Disciplina co-programmazione, co-progettazione e partenariato con gli enti del terzo settore; non impone necessariamente una separazione formale tra co-programmazione e co-progettazione e richiede il rispetto di trasparenza, imparzialità, partecipazione e parità di trattamento.

• art. 56 d.lgs. n. 117/2017

  Richiamato quale base normativa della procedura di coprogettazione e cogestione.

• art. 101, comma 3, d.lgs. n. 117/2017

  il requisito dell’iscrizione al registro unico nazionale del Terzo settore previsto dal presente decreto, nelle more dell’istituzione del Registro medesimo, si intende soddisfatto ... attraverso la loro iscrizione ad uno dei registri attualmente previsti dalle normative di settore

  Nel regime transitorio, l’iscrizione delle ONLUS nei registri previgenti può soddisfare il requisito dell’iscrizione al RUNTS fino alla definitiva iscrizione, secondo la disciplina applicabile.

• art. 101, comma 10, d.lgs. n. 117/2017

  Rileva nel coordinamento tra regime transitorio, efficacia della disciplina fiscale del codice del terzo settore e termine per l’iscrizione delle ONLUS al RUNTS.

• art. 34, comma 3, d.m. 15 settembre 2020, n. 106

  Consente agli enti iscritti all’anagrafe delle ONLUS di presentare la domanda di iscrizione al RUNTS entro il termine collegato all’autorizzazione della Commissione europea; il Collegio ne ricava la perdurante operatività del regime transitorio.

• art. 6 d.lgs. n. 36/2023

  Richiamato come recepimento del modello di amministrazione condivisa, alternativo al profitto e al mercato.

• art. 16 d.lgs. n. 117/2017

  Impone agli enti del terzo settore di riconoscere ai lavoratori un trattamento economico e normativo non inferiore a quello previsto dai contratti collettivi; i relativi costi possono essere considerati spese ammissibili e rimborsabili.

• art. 12 l. n. 241/1990

  Le risorse riconosciute agli enti del terzo settore hanno natura di contributi e devono essere rendicontate.

• art. 55, comma 4, d.lgs. n. 117/2017

  L’individuazione dell’ente con cui avviare il partenariato deve rispettare trasparenza, imparzialità, partecipazione e parità di trattamento, rendendo necessaria una valutazione comparativa delle proposte.

Massime di principio

• Nel regime transitorio del codice del terzo settore, l’iscrizione di una ONLUS nei registri previgenti può soddisfare il requisito dell’iscrizione al RUNTS ai fini della partecipazione a una procedura di co-progettazione, fino alla definitiva iscrizione al RUNTS secondo i termini previsti dalla disciplina applicabile; pertanto, la mancata iscrizione al RUNTS non determina automaticamente l’esclusione della ONLUS.
• La co-progettazione ex art. 55 del d.lgs. n. 117 del 2017 è incompatibile con un corrispettivo sinallagmatico, ma non con il rimborso di costi di personale, lavoro autonomo, gestione e costi indiretti, purché tali costi siano effettivamente sostenuti, pertinenti, rendicontati e documentati e non comportino un margine di profitto o un introito diretto o indiretto per l’ente.
• La co-programmazione e la co-progettazione non devono necessariamente essere articolate in fasi formalmente separate e rigidamente successive; il requisito della partecipazione condivisa può risultare soddisfatto anche mediante precedenti attività di pianificazione e programmazione del welfare pubblico, purché idonee a definire i bisogni e le modalità di gestione.
• La procedura di co-progettazione, pur non essendo una gara per l’aggiudicazione di un contratto, può e deve prevedere una valutazione comparativa e selettiva delle proposte quando ciò sia necessario per rispettare i principi di trasparenza, imparzialità, partecipazione e parità di trattamento.
• I criteri di valutazione delle proposte nell’ambito della co-progettazione devono essere sufficientemente determinati in rapporto alla natura collaborativa, dinamica e progressiva del modello; non è necessario che raggiungano il medesimo livello di dettaglio richiesto dai criteri di aggiudicazione di un appalto sinallagmatico.
• Le valutazioni tecniche sulle proposte progettuali sono sindacabili dal giudice amministrativo soltanto in presenza di manifesta irragionevolezza, illogicità, travisamento o errori evidenti; la natura di massima e progressivamente modificabile del progetto consente di apprezzare le incongruenze interne alla proposta alla luce del successivo sviluppo della co-progettazione.

Come è indicizzato