Sentenza n. 142/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

L’Autorità ha agito ai sensi dell’art. 21-bis della legge n. 287/1990, chiedendo l’accertamento dell’illegittimità dell’inerzia del Comune e la condanna ad adottare e trasmettere gli atti deliberativi previsti dal T.U.S.P. in relazione all’acquisizione, da parte di una controllata di V.E.R.I.T.A.S. S.p.A., società interamente pubblica, in house e qualificata come società quotata, dell’intero capitale sociale di Euroscavi s.r.l. L’unico motivo dedotto consiste nella violazione delle norme a tutela della concorrenza e del mercato, degli artt. 3, 41 e 117 Cost. e degli artt. 5, 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016. Secondo l’Autorità, la clausola dell’art. 1, comma 5, T.U.S.P., che limita l’applicazione del decreto alle società quotate salvo espressa previsione, riguarda gli obblighi direttamente gravanti sulle società quotate e non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli adempimenti previsti dal T.U.S.P. Pertanto, anche per un’acquisizione indiretta realizzata tramite una società quotata e una controllata, i Comuni soci avrebbero dovuto adottare una deliberazione consiliare analiticamente motivata sulla necessità della partecipazione, sulla convenienza economica, sulla sostenibilità finanziaria e sulla compatibilità con efficienza, efficacia ed economicità, trasmettendola all’Autorità e alla Corte dei conti. Il Comune e V.E.R.I.T.A.S. hanno eccepito l’inammissibilità dell’azione ex art. 21-bis per difetto di legittimazione dell’Autorità ad agire contro il silenzio, l’inesistenza di un obbligo azionabile mediante il rito del silenzio, la carenza di interesse dopo il perfezionamento dell’acquisizione e, nel merito, l’inapplicabilità degli artt. 5, 7 e 8 T.U.S.P. alle operazioni riguardanti società quotate o alle decisioni autonomamente assunte dalla società in house.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari e ha ritenuto ammissibile l’azione dell’Autorità. L’art. 21-bis della legge n. 287/1990 attribuisce una legittimazione straordinaria funzionale alla tutela della concorrenza e del mercato, che non è limitata alla sola azione di annullamento, ma comprende anche l’azione avverso il silenzio e la condanna a provvedere quando l’inerzia amministrativa violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza. Il perfezionamento dell’operazione non elimina l’interesse ad agire, poiché l’eventuale inefficacia contrattuale prevista dall’art. 8, comma 2, T.U.S.P. non limita il potere dell’Autorità di contestare l’omessa adozione dell’atto deliberativo e di ristabilire il controllo previsto dalla legge. Nel merito, il ricorso è stato ritenuto fondato. L’art. 1, comma 5, T.U.S.P. esonera dall’applicazione del decreto le società quotate, salvo espressa previsione, ma la clausola riguarda le disposizioni aventi come destinatari diretti le società quotate e non gli obblighi gravanti sulle amministrazioni pubbliche socie. Ne consegue che gli artt. 5, 7 e 8 T.U.S.P. continuano ad applicarsi ai Comuni anche quando la partecipazione, diretta o indiretta, sia detenuta o acquisita tramite una società quotata. L’acquisto indiretto della partecipazione da parte di una controllata di una società in house ha prodotto una nuova partecipazione indiretta dei Comuni soci ed è una decisione significativa che non poteva essere assunta autonomamente dalla società in house senza il coinvolgimento degli enti locali titolari del controllo analogo congiunto. Il TAR ha quindi dichiarato illegittima l’inerzia del Comune, ha annullato l’eventuale nota di riscontro negativo al parere motivato dell’Autorità e ha condannato il Comune ad adottare, entro sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, una deliberazione di approvazione dell’operazione, analiticamente motivata ai sensi dell’art. 5, commi 1 e 2, T.U.S.P., e a trasmetterla all’Autorità ai sensi del comma 3. Le spese sono state compensate per la novità e peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 21-bis legge n. 287/1990

  L’Autorità garante della concorrenza e del mercato è legittimata ad agire in giudizio contro gli atti amministrativi generali, i regolamenti ed i provvedimenti di qualsiasi amministrazione pubblica che violino le norme a tutela della concorrenza e del mercato.

  La legittimazione straordinaria dell’Autorità comprende, oltre all’azione di annullamento, anche l’azione avverso il silenzio e la condanna a provvedere quando l’inerzia dell’amministrazione violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza e del mercato.

• art. 1, commi 1 e 5, d.lgs. n. 175/2016

  Le disposizioni del presente decreto si applicano, solo se espressamente previsto, alle società quotate, come definite dall’articolo 2, comma 1, lettera p), nonché alle società da esse controllate.

  La clausola derogatoria riguarda le disposizioni del T.U.S.P. aventi come destinatari diretti le società quotate e non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi loro imposti dal decreto.

• art. 5, commi 1, 2 e 3, d.lgs. n. 175/2016

  L’atto deliberativo di costituzione di una società a partecipazione pubblica [...] o di acquisto di partecipazioni, anche indirette, [...] deve essere analiticamente motivato.

  Le amministrazioni devono motivare analiticamente la necessità della partecipazione per le finalità istituzionali, le ragioni della scelta, la convenienza economica, la sostenibilità finanziaria e la compatibilità con efficienza, efficacia ed economicità, trasmettendo l’atto all’AGCM e alla Corte dei conti.

• art. 7, commi 1 e 2, d.lgs. n. 175/2016

  La deliberazione di partecipazione di un’amministrazione pubblica alla costituzione di una società è adottata con [...] deliberazione del consiglio comunale, in caso di partecipazioni comunali [...].

  La decisione di partecipazione societaria comunale deve essere assunta dall’organo consiliare e redatta in conformità agli obblighi motivazionali dell’art. 5.

• art. 8, commi 1, 2 e 3, d.lgs. n. 175/2016

  Le operazioni [...] che comportino l’acquisto da parte di un’amministrazione pubblica di partecipazioni in società già esistenti sono deliberate secondo le modalità di cui all’articolo 7, commi 1 e 2.

  L’acquisto di partecipazioni anche indirette in società già costituite richiede la deliberazione prevista dall’art. 7 e la motivazione analitica dell’art. 5; la disciplina si applica alle amministrazioni anche quando l’acquisto sia effettuato tramite una società quotata, mentre la limitazione relativa alle società quotate non esclude gli obblighi degli enti pubblici soci.

• art. 117, comma 3, c.p.a.

  Richiamato dall’Autorità per la richiesta di nomina di un commissario ad acta, non specificamente applicata nel dispositivo.

• art. 87, comma 2, c.p.a.

  Individua il rito camerale per l’azione avverso il silenzio, rito successivamente convertito dal TAR in rito abbreviato.

• art. 119 c.p.a.

  Il TAR ha ritenuto applicabile il rito abbreviato ai giudizi instaurati dall’AGCM ai sensi dell’art. 21-bis della legge n. 287/1990.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  Ha costituito la base processuale per la conversione del rito da quello camerale dell’azione avverso il silenzio a quello abbreviato.

Massime di principio

• La legittimazione straordinaria attribuita all’Autorità garante della concorrenza e del mercato dall’art. 21-bis della legge n. 287/1990 consente di proporre, oltre all’azione di annullamento, anche l’azione avverso il silenzio e la domanda di condanna a provvedere quando l’inerzia di un’amministrazione violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza e del mercato.
• La clausola dell’art. 1, comma 5, d.lgs. n. 175/2016, secondo cui il T.U.S.P. si applica alle società quotate solo se espressamente previsto, riguarda le disposizioni aventi come destinatari diretti le società quotate e non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi previsti dal T.U.S.P.
• Quando una pubblica amministrazione acquisisce, anche indirettamente e tramite una propria società quotata, una partecipazione in una società già costituita, deve adottare la deliberazione prevista dagli artt. 7 e 8 d.lgs. n. 175/2016, motivandola analiticamente ai sensi dell’art. 5 e trasmettendola all’AGCM e alla Corte dei conti.
• L’acquisizione da parte di una controllata di una società in house di una partecipazione in una società già costituita, determinando una nuova partecipazione indiretta degli enti locali soci, costituisce una decisione significativa che non può essere assunta autonomamente dalla società in house, ma richiede una deliberazione degli enti titolari del controllo analogo congiunto.
• Il successivo perfezionamento del contratto di acquisto della partecipazione e l’eventuale inefficacia contrattuale prevista dall’art. 8, comma 2, d.lgs. n. 175/2016 non eliminano l’interesse dell’AGCM a contestare l’omessa adozione della deliberazione prodromica e a ottenere la riedizione del procedimento deliberativo previsto dalla legge.

Come è indicizzato