Cassazione Civile, Ordinanza n. 32481/2021 del 08/11/2021

Esito

La controversia

La controversia nasce dalla proposta della società proprietaria di costituire su una striscia di terreno di sua proprietà una servitù di pubblico passaggio pedonale per consentire l’accesso diretto alla spiaggia dalla via pubblica. Il Comune ha prima preso atto della proposta e poi approvato con delibera di giunta lo schema negoziale relativo alla servitù. Un vicino confinante ha impugnato al TAR gli atti comunali, lamentando anche che la riqualificazione edilizia del complesso immobiliare aveva violato le distanze legali tra fabbricati. La società ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione sostenendo che la controversia fosse di natura civilistica, attinente a diritti soggettivi e diritti reali limitati, e che non vi fosse alcuna giurisdizione esclusiva amministrativa perché non era stato impugnato alcun titolo edilizio e mancava un vero accordo ex art. 11 l. n. 241/1990. Ha quindi chiesto che fosse dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario e disposta la traslatio iudicii.

La decisione

La Corte ha rigettato il regolamento e ha dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo, rilevando che gli atti impugnati erano inseriti in una sequenza procedimentale con contenuto eminentemente preparatorio, espressiva di discrezionalità amministrativa nella valutazione dell’interesse pubblico. Ha escluso che la vicenda rientrasse nell’ambito degli accordi sostitutivi o integrativi ex art. 11 l. n. 241/1990, perché nella specie non si era mai formato un accordo, ma soltanto atti prodromici alla sua eventuale conclusione. Di conseguenza, la posizione del privato che contestava quegli atti era qualificabile come interesse legittimo, tutelabile davanti al giudice amministrativo. Le spese del giudizio di regolamento sono state rimesse al giudice della riassunzione.

Norme richiamate

• art. 11 l. 7 agosto 1990, n. 241

  La norma sugli accordi sostitutivi o integrativi è richiamata per escluderne l’applicazione quando non sia stato ancora formato alcun accordo, ma soltanto atti preparatori della procedura.

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, cod. proc. amm.

  È evocato come possibile fondamento della giurisdizione esclusiva amministrativa nelle controversie relative agli accordi sostitutivi o alla fase prodromica, ma la Corte precisa che, nel caso concreto, la giurisdizione amministrativa discende soprattutto dalla natura pubblicistica della sequenza procedimentale e dall’interesse legittimo fatto valere.

• art. 380-ter cod. proc. civ.

  È la norma processuale che consente la trattazione camerale del regolamento di giurisdizione sulla base delle conclusioni scritte del pubblico ministero.

Massime di principio

• La controversia sugli atti preparatori di un procedimento amministrativo volto alla formazione di un accordo pubblico-privato appartiene alla giurisdizione amministrativa quando la sequenza procedimentale è espressione di discrezionalità pubblica e il privato contesta l’esercizio di poteri amministrativi.
• La giurisdizione esclusiva in materia di accordi ex art. 11 l. n. 241/1990 presuppone la sussistenza di un vero accordo, o quantomeno di una fase procedimentale effettivamente preordinata alla sua formazione; se l’iter si arresta ad atti meramente preparatori, occorre verificare la natura della situazione giuridica azionata secondo i criteri ordinari di riparto.
• Quando il privato deduce l’illegittimità di atti amministrativi che manifestano la scelta della pubblica amministrazione di perseguire un interesse pubblico mediante uno strumento convenzionale o negoziale, la posizione soggettiva normalmente è di interesse legittimo e la tutela spetta al giudice amministrativo.
• La presenza di contestazioni civilistiche parallele tra privati non trasforma automaticamente in controversia di diritti soggettivi la lite sugli atti amministrativi, se il petitum sostanziale resta l’annullamento di provvedimenti inseriti nel procedimento amministrativo.

Come è indicizzato