Sentenza n. 2533/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha appellato la sentenza del TAR Calabria che aveva respinto il ricorso contro il diniego comunale del 21 settembre 2023. Il Comune aveva ritenuto l'intervento incompatibile con l'art. 65, comma 2, lettera a), della l.r. Calabria n. 19/2002, che, nelle more dell'approvazione dei nuovi strumenti urbanistici comunali, estende ai suoli diversi dalle zone A e B il regime della destinazione agricola. L'appellante ha sostenuto, anzitutto, che il Comune avesse applicato le misure di salvaguardia del PSC adottato nel 2020 e che tali misure, essendo decorso il termine triennale previsto dall'art. 12, comma 3, d.P.R. n. 380/2001 e dall'art. 60, comma 3, l.r. n. 19/2002, non fossero più applicabili; secondo tale prospettazione, avrebbe dovuto riespandersi la disciplina del previgente piano regolatore, che qualificava l'area come zona F. La società ha inoltre dedotto che il Comune, avendo adottato un PSC a consumo di suolo zero, avrebbe beneficiato della misura premiale di cui all'art. 65, comma 2-bis, l.r. n. 19/2002, con conseguente inapplicabilità del regime transitorio. Ha contestato anche la dichiarazione di inammissibilità, da parte del TAR, della censura relativa alla misura premiale, formulata in una memoria non notificata. Infine, ha prospettato l'illegittimità costituzionale dell'art. 65, comma 2, lettera a), l.r. n. 19/2002, ove interpretato come capace di produrre effetti oltre il triennio delle misure di salvaguardia e di comprimere sine die il diritto di proprietà. Il Comune ha eccepito l'inammissibilità dell'appello per difetto di specifica contestazione della sentenza, ai sensi dell'art. 101, comma 1, c.p.a., e ne ha comunque sostenuto l'infondatezza.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha preliminarmente dichiarato inammissibile la memoria del Comune depositata tardivamente, oltre il termine a ritroso di trenta giorni liberi dall'udienza previsto dall'art. 73, comma 1, c.p.a. Nel merito ha respinto l'appello, confermando la sentenza del TAR. Ha accertato che il diniego non era fondato sulle misure di salvaguardia del PSC, poiché il provvedimento richiamava espressamente la disciplina transitoria dell'art. 65, comma 2, lettera a), l.r. n. 19/2002; inoltre, l'applicazione delle misure di salvaguardia avrebbe comportato la sospensione della decisione sull'istanza, non il suo rigetto. La disposizione transitoria resta applicabile fino all'approvazione del PSC. L'adozione del PSC determina l'applicazione aggiuntiva delle misure di salvaguardia, che possono eventualmente prevalere se più restrittive, ma non sostituiscono il regime transitorio. Pertanto, la scadenza triennale delle misure di salvaguardia elimina soltanto queste ultime e non fa riespandere la disciplina del previgente piano regolatore: fino all'approvazione del PSC, i suoli diversi dalle zone A e B restano assoggettati al regime agricolo previsto dall'art. 65, comma 2, lettera a). La misura premiale del consumo di suolo zero non era applicabile, perché opera soltanto dalla deliberazione di adesione fino all'adozione del PSC; quando l'istanza era stata presentata, il PSC di Reggio Calabria era già stato adottato. Quanto alla questione di costituzionalità, il Collegio ha ritenuto manifestamente infondati i dubbi prospettati: la disciplina regionale non prolunga le misure di salvaguardia, ma introduce un autonomo regime transitorio normativo, volto a favorire il completamento della nuova pianificazione. Non sussiste neppure una compressione sine die della proprietà, poiché la legislazione regionale prevede poteri sostitutivi della Regione e consente al privato di agire contro l'inerzia mediante azione avverso il silenzio, oltre alla possibile tutela risarcitoria in caso di ritardo colpevole. Le spese del grado di appello sono state compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 65, comma 2, lettera a), l.r. Calabria 19/2002

  Fino all'approvazione degli strumenti urbanistici di cui al comma 1, si applicano le seguenti disposizioni transitorie

  La disposizione transitoria resta applicabile fino all'approvazione dei PSC e assoggetta al regime della destinazione agricola i suoli diversi dalle zone A e B, salvo le eccezioni previste dalla legge.

• art. 65, comma 2-bis, l.r. Calabria 19/2002

  Nei casi dei comuni [...] che adottano [...] la pianificazione a "consumo di suolo zero" [...] non si applicano le disposizioni transitorie di cui al comma 2, lettera a)

  La misura premiale consente di mantenere la pianificazione previgente soltanto fino all'adozione del PSC; dopo tale adozione tornano applicabili le disposizioni transitorie.

• art. 60, commi 1 e 3, l.r. Calabria 19/2002

  Disciplina le misure di salvaguardia regionali, la cui durata massima coincide con quella prevista dalla normativa nazionale; tali misure si aggiungono al regime transitorio e la loro scadenza non determina il ripristino della pianificazione previgente.

• art. 12, comma 3, d.P.R. 380/2001

  Le misure di salvaguardia relative agli strumenti urbanistici adottati operano entro il limite temporale previsto dalla legge e, in caso di contrasto, comportano la sospensione della determinazione sull'istanza edilizia.

• art. 27-quater l.r. Calabria 19/2002

  La delibera consiliare di cui al comma 2 ha efficacia, ai sensi dell'articolo 65, comma 2 bis, dal momento della sua adozione

  L'adesione al principio del consumo di suolo zero precede l'adozione del PSC e produce la misura premiale soltanto nel periodo anteriore all'adozione del piano.

• art. 65, comma 5, l.r. Calabria 19/2002

  Ai Comuni che non adempiono, entro il 31 dicembre 2023, a quanto disposto dal comma 1, si applica il potere sostitutivo regionale

  Prevede il ricorso al potere sostitutivo regionale in caso di inerzia comunale nella pianificazione.

• art. 28, commi 2 e 3, l.r. Calabria 19/2002

  vi provvede, in via sostitutiva, la Regione a mezzo di commissari ad acta

  Disciplina il procedimento sostitutivo regionale per l'adozione e l'approvazione degli strumenti urbanistici comunali.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  Impone il deposito delle memorie entro il termine a ritroso di trenta giorni liberi dall'udienza; la memoria del Comune depositata oltre tale termine è stata dichiarata inammissibile.

• art. 101, comma 1, c.p.a.

  È stato invocato dal Comune quale fondamento dell'eccezione di inammissibilità per mancata contestazione specifica della sentenza, eccezione non esaminata perché l'appello è stato ritenuto infondato nel merito.

• art. 117 Cost.

  Il contrasto prospettato dall'appellante con il principio fondamentale statale in materia edilizia è stato escluso, poiché la disciplina regionale non proroga le misure di salvaguardia ma stabilisce un autonomo regime transitorio.

Massime di principio

• Quando una legge regionale stabilisce che un regime transitorio urbanistico opera fino all'approvazione dei nuovi strumenti urbanistici, l'adozione del piano non ne determina la sostituzione: le misure di salvaguardia eventualmente previste operano in aggiunta e possono prevalere solo se più restrittive.
• La scadenza del termine triennale delle misure di salvaguardia relative a uno strumento urbanistico adottato fa cessare soltanto tali misure e non determina la riespansione della pianificazione previgente, se una distinta disciplina transitoria continua ad assoggettare l'area a un regime più restrittivo fino all'approvazione del nuovo piano.
• Una misura premiale collegata alla pianificazione comunale a consumo di suolo zero, se la legge regionale ne limita espressamente l'efficacia al periodo intercorrente tra l'adesione formale all'obiettivo e l'adozione del PSC, non può essere invocata dopo l'adozione del piano.
• La disciplina normativa che assoggetta transitoriamente determinate aree a destinazione agricola fino all'approvazione del nuovo strumento urbanistico non costituisce, per ciò solo, una proroga ultrattiva delle misure di salvaguardia e non viola il limite temporale previsto per queste ultime.
• La compressione temporanea delle facoltà edificatorie non determina uno svuotamento sine die della proprietà quando l'ordinamento impone termini e procedure per il completamento della pianificazione e appronta poteri sostitutivi e tutela giurisdizionale contro l'inerzia dell'amministrazione.

Come è indicizzato