Sentenza n. 3021/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La parte appellante ha chiesto la riforma della sentenza di primo grado e il risarcimento dei danni conseguenti all’illegittimo diniego, successivamente annullato dal Consiglio di Stato, della richiesta di ammissione a un autonomo programma di protezione. Ha dedotto: violazione degli artt. 28 e 97 Cost., dell’art. 2043 c.c., dell’art. 30 c.p.a. e dell’art. 2, commi 1 e 2-bis, l. 241/1990, oltre a travisamento, contraddittorietà, illogicità ed eccesso di potere, sostenendo che il TAR avesse erroneamente escluso il nesso causale e il danno risarcibile, non considerando il danno materiale, morale, non patrimoniale ed economico e la perdita di chance derivanti dal diniego e dal ritardo. Ha inoltre dedotto motivazione insufficiente, omessa istruttoria e violazione delle norme sulle misure di protezione dei testimoni di giustizia, assumendo che l’istruttoria amministrativa fosse incompleta. Infine, ha denunciato l’elusione del giudicato formatosi sulla sentenza del Consiglio di Stato n. 3008/2021, nonché la violazione del legittimo affidamento, in relazione alla possibilità di accedere a benefici assunzionali presso la Regione Siciliana. La domanda risarcitoria comprendeva il mancato percepimento dell’assegno di mantenimento e del contributo annuale per le vacanze, nonché la perdita della chance di assunzione nella pubblica amministrazione, per un importo indicato in euro 205.395,65 o nella diversa somma da liquidarsi anche equitativamente.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha preliminarmente respinto l’eccezione del Ministero relativa alla tardività del ricorso di primo grado. Ha ritenuto applicabile il termine ordinario per l’azione risarcitoria ex art. 30 c.p.a., poiché il giudizio aveva a oggetto esclusivamente la richiesta di risarcimento conseguente all’annullamento del diniego originario e non l’impugnazione di un provvedimento della Commissione centrale soggetto al rito abbreviato ex art. 119, comma 1, lett. m), c.p.a. Nel merito, ha confermato la sentenza di primo grado. Il giudicato formatosi sulla sentenza del Consiglio di Stato n. 3008/2021 aveva imposto all’Amministrazione soltanto di riesaminare l’istanza secondo i principi indicati, senza riconoscere direttamente il diritto dell’interessata all’ammissione a un programma autonomo, né il diritto a una determinata decorrenza o durata. L’Amministrazione aveva riesaminato la posizione e ammesso l’interessata a un programma autonomo della durata di due anni, la cui legittimità non era stata contestata. Il danno materiale non è stato ritenuto provato e, comunque, i benefici patrimoniali connessi ai due anni di protezione erano stati conseguiti in natura mediante l’ammissione al programma, sicché non potevano essere nuovamente richiesti a titolo risarcitorio. Non spettava inoltre alcun risarcimento per un’ulteriore durata di oltre quattro anni, poiché l’interessata non aveva mai avuto titolo a una protezione superiore ai due anni. Quanto alla perdita di chance assunzionale, la domanda è stata respinta per difetto di prova: l’appellante non aveva dimostrato che il ritardo nell’ammissione avesse definitivamente compromesso la possibilità di assunzione, né aveva chiarito perché tale chance non fosse comunque rimasta fruibile dopo l’ammissione al programma. Il Collegio ha inoltre richiamato il principio secondo cui il ritardo procedimentale non è risarcibile in re ipsa e richiede la prova rigorosa di un danno effettivo, immediato e diretto, non evitabile dal danneggiato. L’appello è stato pertanto respinto, con compensazione delle spese del grado.

Norme richiamate

• art. 30 c.p.a.

  Disciplina l’azione risarcitoria davanti al giudice amministrativo; il termine e la domanda sono stati valutati in relazione alla natura risarcitoria del giudizio, distinto dall’impugnazione dei provvedimenti della Commissione centrale.

• art. 119, comma 1, lett. m), c.p.a.

  “i provvedimenti della commissione centrale per la definizione e applicazione delle speciali misure di protezione, recanti applicazione, modifica e revoca delle speciali misure di protezione nei confronti dei collaboratori e testimoni di giustizia”

  Prevede il rito abbreviato con dimezzamento dei termini per l’impugnazione dei provvedimenti indicati; la disposizione non si applica automaticamente alla distinta azione risarcitoria conseguente all’annullamento di un precedente diniego.

• art. 2, commi 1 e 2-bis, l. 241/1990

  Il ritardo nella conclusione del procedimento può assumere rilievo risarcitorio, ma non determina di per sé il diritto al risarcimento: occorre provare un danno effettivo e il nesso causale.

• art. 2043 c.c.

  La responsabilità della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi ha natura aquiliana e richiede la prova dell’ingiustizia del danno, del nesso causale e del pregiudizio risarcibile.

• art. 1223 c.c.

  “conseguenza immediata e diretta”

  Sono risarcibili soltanto le perdite e i mancati guadagni che costituiscano conseguenza immediata e diretta dell’illecito.

• art. 1227 c.c.

  Il nesso causale e la risarcibilità sono limitati dal comportamento del danneggiato e dall’obbligo di evitare o contenere il danno con l’ordinaria diligenza.

• art. 2056 c.c.

  In materia di responsabilità aquiliana richiama i criteri di liquidazione del danno e consente, per il lucro cessante, una valutazione equitativa delle circostanze del caso.

• art. 16-ter d.l. 15 gennaio 1991, n. 8, convertito dalla l. 15 marzo 1991, n. 82

  “fino a quando non riacquistano la possibilità di godere di un reddito proprio”

  Le misure assistenziali in favore dei testimoni di giustizia hanno funzione di protezione e sostegno temporaneo, non costituiscono una rendita a tempo indeterminato e sono dovute fino al recupero della capacità di produrre un reddito proprio.

• l. 15 marzo 1991, n. 82

  Costituisce la disciplina di riferimento delle speciali misure di protezione dei testimoni di giustizia richiamata nella controversia.

• l. 6/2018

  È stata richiamata dall’appellante in relazione alla disciplina delle misure di protezione e dell’accesso al programma.

• l.r. Sicilia 26 agosto 2014, n. 22

  È stata invocata in relazione alla possibilità di assunzione dei testimoni di giustizia presso le pubbliche amministrazioni regionali; il giudice ha ritenuto non provata la perdita della relativa chance.

• l.r. Sicilia 8 maggio 2018, n. 8

  È stata richiamata quale ulteriore fonte della possibilità di accesso a un piano di assunzione nella pubblica amministrazione, alternativa alla capitalizzazione e subordinata ai presupposti previsti.

• art. 28 Cost.

  Richiamato dall’appellante quale fondamento della responsabilità dei funzionari e dipendenti pubblici.

• art. 97 Cost.

  Richiamato con riferimento ai principi di buon andamento e imparzialità dell’amministrazione.

Massime di principio

• L’azione risarcitoria proposta dopo l’annullamento di un provvedimento amministrativo deve essere distinta dall’impugnazione del provvedimento stesso: il termine processuale applicabile va individuato in relazione alla domanda effettivamente proposta e non al rito previsto per l’originario procedimento impugnatorio.
• Il giudicato di annullamento di un diniego, quando imponga soltanto il riesame dell’istanza secondo i principi enunciati dal giudice, non attribuisce automaticamente al privato il diritto al bene finale, a una specifica decorrenza del beneficio o a una determinata durata della misura; tali elementi restano oggetto della riedizione del potere, se l’amministrazione conserva margini di valutazione.
• Il ritardo nella conclusione del procedimento non è risarcibile in re ipsa. Il danneggiato deve provare un danno effettivo, il nesso causale immediato e diretto tra ritardo e pregiudizio e l’assenza di condotte idonee a evitare o contenere il danno.
• Quando il bene della vita o l’utilità economica richiesta siano stati successivamente conseguiti in natura in esecuzione del giudicato, non è consentito ottenere nuovamente il valore della medesima utilità a titolo risarcitorio, poiché ciò determinerebbe una duplicazione del ristoro.
• La perdita di chance risarcibile richiede la prova della concreta probabilità dell’utilità perduta e del nesso causale tra condotta amministrativa e definitiva compromissione dell’occasione favorevole; la mera possibilità astratta di ottenere un’assunzione o un beneficio non è sufficiente.
• Le misure assistenziali previste per i testimoni di giustizia hanno natura temporanea e funzionale al recupero dell’autonomia reddituale; non possono essere trasformate in una rendita indefinita né giustificare pretese risarcitorie riferite a periodi eccedenti la durata del programma spettante.

Come è indicizzato