Sentenza n. 1518/2026 - Napoli, Sezione 7

Esito

La controversia

La ricorrente sosteneva che l'autorizzazione unica si fosse formata per silenzio-assenso ai sensi dell'art. 44, commi 9 e 10, del d.lgs. 259/2003, poiché la conferenza di servizi non si era conclusa entro il termine previsto e la Soprintendenza speciale per il PNRR, regolarmente convocata, non aveva espresso tempestivamente dissenso. Deduceva inoltre l'incompetenza della Soprintendenza ABAP territoriale, assumendo che il provvedimento finale spettasse alla Soprintendenza speciale per il PNRR; l'illegittimità del parere paesaggistico per illogicità, disparità di trattamento, difetto di istruttoria e mancata indicazione di soluzioni alternative; l'irrilevanza della mancata convocazione dell'Ente Parco, imputabile al Comune; l'erronea applicazione dell'art. 38 delle NTA del Piano del Parco, sostenendo che l'impianto fosse indispensabile per la copertura 5G di uno specifico pixel del Piano Italia 5G e che non fosse possibile una localizzazione alternativa; nonché la disparità di trattamento rispetto a un analogo impianto precedentemente autorizzato. Le amministrazioni resistenti hanno chiesto il rigetto.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha ritenuto dirimente che l'Ente Parco, amministrazione titolare di una competenza primaria in materia di tutela ambientale e paesaggistica, non fosse stato convocato nella conferenza di servizi, benché l'area ricadesse nel perimetro del Parco e l'intero Comune fosse assoggettato al relativo vincolo. La mancata convocazione impedisce la formazione del silenzio-assenso previsto dall'art. 44, comma 10, del d.lgs. 259/2003: non si tratta di una mera irregolarità procedimentale, poiché l'amministrazione preposta alla tutela non è stata posta in condizione di partecipare e di esercitare un potere necessario e potenzialmente ostativo. Il nullaosta dell'Ente Parco previsto dall'art. 13 della l. 394/1991 è preventivo, necessario e non può essere rilasciato postumo né ritenersi formato per decorso del termine quando l'ente non sia stato coinvolto nel procedimento. Il TAR ha quindi ritenuto legittimo l'esercizio dell'autotutela, anche considerando che la ricorrente aveva autocertificato l'avvenuta formazione del titolo e che, dopo l'emersione dell'omessa indicazione del vincolo del Parco, erano stati acquisiti il diniego dell'Ente Parco e il parere negativo della Soprintendenza, fondati sulla incompatibilità dell'intervento con la disciplina paesaggistica e del Piano del Parco. Ha ravvisato prevalenti ragioni di pubblico interesse nella tutela del patrimonio naturale e nel corretto sviluppo urbanistico e nella limitazione del consumo di suolo. Le ulteriori censure sono state assorbite, poiché le ragioni esaminate erano autonomamente sufficienti a sostenere l'atto plurimotivato. La ricorrente è stata condannata alle spese in favore del Comune e dell'Ente Parco, complessivamente pari a 3.000 euro oltre accessori; spese compensate per il resto.

Norme richiamate

• art. 44, commi 7, 9 e 10, d.lgs. 259/2003

  Le istanze di autorizzazione si intendono accolte qualora, entro il termine perentorio di novanta giorni dalla presentazione del progetto e della relativa domanda, non sia stato comunicato un provvedimento di diniego o un parere negativo da parte dell'organismo competente ad effettuare i controlli [...] e non sia stato espresso un dissenso, congruamente motivato, da parte di un'Amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale o dei beni culturali

  Il silenzio-assenso speciale presuppone che tutte le amministrazioni interessate, in particolare quelle preposte alla tutela ambientale e paesaggistica, siano regolarmente invitate alla conferenza di servizi. Se un'amministrazione titolare di competenza primaria non è convocata, il termine non può produrre la formazione del titolo tacito.

• art. 13 l. 394/1991

  La realizzazione di interventi, impianti ed opere all'interno del parco è sempre sottoposta al preventivo nulla osta del Parco

  Il nullaosta dell'Ente Parco è un atto preventivo, necessario e vincolante rispetto ai titoli abilitativi edilizi; non può essere rilasciato postumo né ritenersi formato per silenzio quando l'ente non sia stato coinvolto.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L'annullamento d'ufficio dell'autorizzazione tacita è legittimo quando il titolo non si è validamente formato per la mancata partecipazione di un'amministrazione titolare di competenza primaria e sussistono prevalenti ragioni di pubblico interesse connesse alla tutela ambientale, paesaggistica e al corretto sviluppo del territorio.

• art. 38 delle NTA del Piano del Parco Nazionale del Vesuvio

  La disciplina del Piano del Parco può costituire parametro di verifica della compatibilità dell'intervento e fondamento del diniego del nullaosta dell'Ente Parco.

• art. 43, comma 4, d.lgs. 259/2003

  La qualificazione delle infrastrutture di comunicazione elettronica come opere di pubblica utilità e opere di urbanizzazione primaria non esclude l'applicazione delle discipline poste a tutela degli interessi ambientali e paesaggistici differenziati.

• art. 29 d.l. 77/2021, convertito dalla l. 113/2021

  La Soprintendenza speciale per il PNRR è competente all'adozione del provvedimento finale per gli interventi PNRR, mentre alle Soprintendenze territoriali resta riconosciuta una funzione istruttoria; tale questione non è stata comunque decisiva per l'esito, fondato sul mancato coinvolgimento dell'Ente Parco.

Massime di principio

• Il meccanismo speciale di silenzio-assenso previsto per le autorizzazioni relative alle infrastrutture di comunicazione elettronica presuppone la regolare convocazione, nella conferenza di servizi, di tutte le amministrazioni titolari di competenze necessarie e differenziate sull'intervento; la mancata convocazione dell'amministrazione preposta alla tutela ambientale o paesaggistica impedisce la formazione del titolo tacito.
• Il nullaosta dell'ente gestore di un parco nazionale, previsto dall'art. 13 della l. 394/1991, è preventivo, necessario e potenzialmente ostativo rispetto ai titoli abilitativi comunali; non può essere acquisito postumamente né ritenersi formato per silenzio quando l'ente non sia stato posto in condizione di partecipare al procedimento.
• La mancata partecipazione alla conferenza di servizi di un'amministrazione titolare di una competenza primaria di tutela ambientale o paesaggistica non costituisce una mera violazione procedimentale non invalidante, quando impedisca a tale amministrazione di esercitare un potere necessario e potenzialmente preclusivo dell'intervento.
• L'equiparazione delle infrastrutture di comunicazione elettronica alle opere di urbanizzazione primaria e il favor legislativo per la loro diffusione non derogano alle discipline poste a tutela degli interessi ambientali, paesaggistici e naturalistici differenziati.
• L'annullamento d'ufficio di un titolo autorizzatorio tacito è giustificato, in presenza della mancata acquisizione di un nullaosta necessario, da prevalenti ragioni di pubblico interesse riconducibili alla tutela del patrimonio naturale, alla salvaguardia paesaggistica e al corretto sviluppo urbanistico del territorio.

Come è indicizzato