Sentenza n. 301/2026 - Parma, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato, dapprima con ricorso straordinario poi trasposto in sede giurisdizionale, gli atti di formazione, adozione e approvazione del PUG di Reggio Emilia, nella parte in cui l'area di loro proprietà è stata riclassificata dai tessuti urbani a densità medio-bassa di cui all'art. 10.2 dei relativi indirizzi disciplinari alla sottocategoria dei tessuti urbani a densità medio-bassa con aree a verde privato di particolare pregio, disciplinata dall'art. 10.2.1. Tale disciplina esclude la nuova edificazione, salvo l'ampliamento dell'esistente entro il limite del 20% del volume complessivo. Con il primo motivo hanno dedotto la violazione degli artt. 45 e 46 della l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017 e dell'art. 10 della legge urbanistica, sostenendo che la modifica introdotta tra l'assunzione e l'adozione del PUG fosse sostanziale e imponesse la ripubblicazione del piano. Con il secondo motivo hanno dedotto eccesso di potere per travisamento, illogicità e disparità di trattamento rispetto a lotti confinanti, in particolare rispetto a un'area rimasta assoggettata alla disciplina più favorevole dell'art. 10.2. Con il terzo motivo hanno contestato la composizione e l'organizzazione dell'Ufficio di Piano, lamentando l'assenza di competenze economico-finanziarie stabili, la collocazione del responsabile unico del procedimento e del Garante della comunicazione e della partecipazione, nonché la mancata autonomia organizzativa dell'Ufficio. Con il quarto motivo hanno prospettato l'illegittimità costituzionale degli artt. 45 e 46 della l.r. n. 24/2017, per asserita lesione delle competenze del Consiglio comunale in materia di pianificazione. I motivi aggiunti hanno riproposto le medesime censure contro la delibera di approvazione del PUG e il parere del CUAV, principalmente per illegittimità derivata. In via preliminare, i ricorrenti hanno contestato la ritualità dell'opposizione regionale al ricorso straordinario, per la mancata indicazione nominativa di una delle quattro parti, e la legittimazione della Regione a proporre opposizione.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari e il ricorso. La mancata indicazione nominativa di una ricorrente nell'opposizione regionale costituisce, al più, un vizio di irregolarità o nullità della notificazione sanato dal raggiungimento dello scopo, poiché l'opposizione era stata notificata al difensore comune, tutti i ricorrenti si erano successivamente costituiti nel giudizio trasposto e avevano svolto integralmente le proprie difese. Non vi era quindi inesistenza dell'opposizione né spazio per la separazione soggettiva del giudizio. La Regione è stata ritenuta legittimata a proporre opposizione, poiché il ricorso contestava direttamente la legittimità costituzionale della legislazione regionale sulla formazione e approvazione del PUG, nonché il ruolo regionale nel Comitato Urbanistico di Area Vasta e nel sistema di coordinamento della pianificazione. Nel merito, il primo motivo è stato respinto. La ripubblicazione è necessaria soltanto quando le modifiche apportate al piano ne alterino sostanzialmente le caratteristiche generali e i criteri ispiratori, non quando si tratti di modifiche circoscritte, anche incidenti su singole aree. L'introduzione dell'art. 10.2.1 riguardava circa 33 ettari su 776 dei tessuti A3-A4, pari al 4%, e circa il 2,5% dell'intero sistema abitare; essa costituiva una sottoclassificazione interna, coerente con gli obiettivi di riduzione del consumo di suolo, tutela delle dotazioni ecologiche e rigenerazione urbana, senza modificare la strategia generale del PUG. L'incidenza sfavorevole sulla proprietà dei ricorrenti non rendeva di per sé necessaria la ripubblicazione, né l'origine interna dell'osservazione determinava un vizio procedimentale. Il secondo motivo è stato respinto perché le scelte di pianificazione urbanistica sono ampiamente discrezionali e sono sindacabili solo in presenza di manifesta illogicità, irragionevolezza, travisamento dei fatti o macroscopico difetto istruttorio. Il Comune aveva giustificato la diversa classificazione sulla base dello stato dei luoghi, della presenza di lotti inedificati, delle classificazioni previgenti, dei dati del Quadro Conoscitivo Diagnostico e della connessione con il sistema ambientale limitrofo. La mera contiguità fisica con fondi diversamente classificati e il raffronto fotografico non dimostravano l'identità urbanistica delle aree né un trattamento arbitrario. La disciplina contestata non costituiva vincolo espropriativo o ablazione integrale, ma conformava la proprietà nell'ambito della pianificazione generale, mantenendo la possibilità di qualificazione edilizia e ampliamento dell'esistente entro il 20%. Il terzo motivo è stato respinto. La normativa regionale richiede la disponibilità delle competenze necessarie nell'Ufficio di Piano, ma non impone necessariamente la creazione di un ufficio autonomo e separato nell'organigramma comunale. Era legittimo organizzare l'Ufficio presso il Servizio Rigenerazione Urbana, mediante una struttura stabile, una struttura in collaborazione e collaborazioni intersettoriali, purché fossero assicurate le competenze pianificatorie, paesaggistiche, ambientali, giuridico-amministrative ed economico-finanziarie. Le contestazioni non dimostravano un difetto strutturale invalidante. La questione di legittimità costituzionale degli artt. 45 e 46 della l.r. n. 24/2017 è stata dichiarata manifestamente infondata. La disciplina regionale attribuisce alla Giunta funzioni di impulso, predisposizione, consultazione e proposta, ma riserva al Consiglio comunale l'adozione del piano, la decisione sulle osservazioni e l'approvazione finale. La proposta di PUG della Giunta è un atto endoprocedimentale e non priva il Consiglio delle sue competenze fondamentali. I motivi aggiunti sono stati conseguentemente respinti per infondatezza derivata. È stata inoltre respinta, perché esplorativa e superflua, l'istanza di acquisizione dei verbali delle riunioni della Commissione consiliare e del CUAV. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 44, comma 3, c.p.a.

  sanata per raggiungimento dello scopo

  La nullità o irregolarità della notificazione dell'opposizione al ricorso straordinario è sanata quando l'atto abbia raggiunto il proprio scopo, in particolare attraverso la conoscenza da parte del difensore comune e la successiva costituzione di tutte le parti interessate.

• artt. 45 e 46 l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017

  la ripubblicazione è necessaria quando ... siano apportate innovazioni che modifichino in modo sostanziale le caratteristiche generali della proposta di piano e i criteri generali che la connotano

  La ripubblicazione del piano è necessaria soltanto in presenza di modifiche sostanziali che alterino l'impianto generale e i criteri ispiratori dello strumento urbanistico; non è richiesta per modifiche circoscritte e coerenti con la strategia originaria.

• artt. 55 e 56 l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017

  La disciplina dell'Ufficio di Piano richiede la presenza delle competenze necessarie, ma non impone necessariamente una struttura autonoma e separata nell'organigramma comunale.

• art. 117, comma 3, Cost.

  La materia del governo del territorio rientra nella legislazione concorrente; la Regione può disciplinare il procedimento di pianificazione nel rispetto dei principi fondamentali stabiliti dalla legislazione statale.

• art. 42, comma 2, lett. b), d.lgs. 267/2000

  Le determinazioni fondamentali in materia di pianificazione urbanistica spettano al Consiglio comunale; tale competenza non è violata quando la Giunta svolga funzioni di impulso, predisposizione e proposta, restando al Consiglio l'adozione, la decisione sulle osservazioni e l'approvazione.

• artt. 8, 9 e 10 l. 1150/1942

  I principi della legislazione urbanistica statale non impediscono alla legislazione regionale di articolare il procedimento di formazione del piano, purché siano preservate le competenze fondamentali dell'organo consiliare.

Massime di principio

• La ripubblicazione di uno strumento urbanistico è necessaria solo quando le modifiche apportate in sede procedimentale alterino sostanzialmente le caratteristiche generali del piano o i suoi criteri ispiratori; non è richiesta per sottoclassificazioni o modifiche circoscritte, anche se incidono significativamente sulla posizione di singoli proprietari, purché restino coerenti con l'impianto e la strategia generale dello strumento.
• La necessità della ripubblicazione di un piano urbanistico deve essere valutata in rapporto all'incidenza della modifica sull'assetto generale e sui criteri informatori del piano, non sulla sola intensità dell'effetto prodotto nei confronti del singolo proprietario.
• Le scelte di pianificazione urbanistica costituiscono espressione di ampia discrezionalità amministrativa e sono sindacabili dal giudice soltanto per manifesta illogicità, irragionevolezza, travisamento dei fatti o macroscopico difetto di istruttoria; la mera contiguità fisica tra aree diversamente classificate non dimostra, da sola, disparità di trattamento o arbitrarietà.
• La normativa regionale può organizzare l'Ufficio di Piano mediante strutture interne, collaborazioni e articolazioni intersettoriali, senza dover necessariamente istituire un ufficio autonomo e separato, purché siano concretamente assicurate le competenze professionali richieste dalla disciplina urbanistica.
• La Giunta comunale può svolgere funzioni di impulso, predisposizione, consultazione e proposta nella formazione del piano urbanistico, mentre la competenza fondamentale del Consiglio comunale è preservata quando ad esso spettino l'adozione del piano, la decisione sulle osservazioni e l'approvazione finale.

Come è indicizzato