Sentenza n. 1095/2026 - Napoli, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti, quali consiglieri comunali, hanno impugnato il diniego parziale opposto dal Comune alla richiesta di accesso presentata il 6 giugno 2025. L’istanza riguardava verbali di verifica di cassa, fatture e mandati di pagamento relativi ad anticipazioni di liquidità, fatture dell’energia elettrica, contributi INPS non versati, fatture per il servizio scuolabus e la mensa scolastica, decreti ingiuntivi, pignoramenti, atti giudiziari relativi a procedimenti pendenti, verbali di insediamento di commissari ad acta e relazioni sui debiti fuori bilancio. I ricorrenti avevano inoltre chiesto la disponibilità di una postazione e delle credenziali per accedere al sistema informatico comunale, in particolare al protocollo informatico. Il Comune aveva negato l’accesso alla documentazione contabile ritenendo gravosa la ricerca e l’elaborazione dei documenti, e aveva qualificato come generiche le richieste relative agli atti giudiziari. Quanto al protocollo informatico, aveva negato l’accesso richiamando i limiti dell’accesso dei consiglieri comunali. I ricorrenti hanno dedotto la violazione dell’art. 43, comma 2, TUEL, sostenendo la strumentalità delle richieste all’esercizio del mandato consiliare, anche ai fini del controllo sulla situazione finanziaria dell’ente e sulle eventuali iniziative connesse al dissesto. Il Comune ha eccepito anche la tardività del ricorso, assumendo che una precedente istanza rimasta inevasa avesse determinato la formazione del silenzio-rigetto non tempestivamente impugnato.

La decisione

Il TAR ha accolto parzialmente il ricorso. Ha respinto l’eccezione di tardività, affermando che il diniego espresso sopravvenuto, anche se tardivo e preceduto dalla formazione del silenzio-rigetto, costituisce un atto nuovo e rinnovativo, non meramente confermativo, che modifica la situazione giuridica preesistente e riapre i termini per l’impugnazione. Nel merito, ha ritenuto che l’art. 43, comma 2, TUEL riconosca ai consiglieri comunali un diritto di accesso ampio, funzionale all’espletamento del mandato, con il solo limite delle richieste palesemente generiche o emulative e dell’esigenza di non gravare inutilmente l’amministrazione. Le richieste relative agli atti giudiziari sono state ritenute sufficientemente specifiche, perché riferite a determinate tipologie di atti, a un arco temporale delimitato e, per i procedimenti pendenti, al solo atto introduttivo. Anche la motivazione basata sulla gravosità della ricerca delle fatture e dei mandati è stata ritenuta insufficiente e non persuasiva: la voluminosità della documentazione, le dimensioni dell’ente e la necessità di una ricerca contabile non giustificano un diniego definitivo, potendo eventualmente giustificare soltanto una risposta graduale. Il TAR ha quindi annullato parzialmente il diniego e ha accertato il diritto dei ricorrenti di accedere agli atti e documenti richiesti e non ancora ostesi, ordinandone l’esibizione entro trenta giorni. Ha invece respinto la pretesa di ottenere credenziali per l’accesso generalizzato al sistema informatico e al protocollo comunale. Tale richiesta non riguarda singoli documenti determinati, ma mira a introdurre un’innovazione organizzativa idonea a consentire un accesso indiscriminato e permanente all’intero patrimonio documentale dell’ente, anche per finalità esplorative. Essa eccede quindi i limiti dell’accesso consiliare e può essere legittimamente sostituita da modalità organizzative meno invasive, come la consultazione o il rilascio degli atti presso la sede comunale con l’assistenza di un dipendente. Il Comune è stato condannato alla rifusione delle spese di giudizio, liquidate in euro 1.000,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 116 c.p.a.

  ricorso ex art. 116 c.p.a.; condanna all’esibizione ai sensi dell’art. 116, comma 4, cod. proc. amm.

  Il rito è utilizzabile per impugnare il diniego di accesso e ottenere l’accertamento del diritto e l’ordine di esibizione dei documenti; non è invece idoneo a imporre un’innovazione organizzativa consistente nell’accesso generalizzato e permanente al sistema informatico dell’ente.

• art. 25, comma 4, l. 241/1990

  La formazione del silenzio-rigetto non consuma il potere dell’amministrazione di provvedere successivamente in modo espresso. Il diniego espresso sopravvenuto, se motivato e rinnovativo, assorbe il precedente silenzio e riapre i termini per l’impugnazione.

• art. 43, comma 2, d.lgs. 267/2000

  I consiglieri comunali e provinciali hanno diritto di ottenere dagli uffici [...] tutte le notizie e le informazioni in loro possesso, utili all'espletamento del proprio mandato. Essi sono tenuti al segreto nei casi specificamente determinati dalla legge

  La disposizione riconosce ai consiglieri comunali un diritto di accesso speciale e ampio, esteso agli atti e alle informazioni funzionali all’espletamento del mandato. Sono ammissibili richieste relative a documentazione finanziaria e contenziosa utili al controllo politico-amministrativo; restano escluse le richieste palesemente generiche, emulative o meramente esplorative.

• art. 2, comma 1, d.lgs. 82/2005

  La disponibilità dei richiedenti ad acquisire la documentazione in formato digitale costituisce un elemento che riduce l’onerosità organizzativa dell’attività di ostensione e deve essere considerata nella valutazione della richiesta.

Massime di principio

• La mancata impugnazione del silenzio-rigetto formatosi su una richiesta di accesso non rende inammissibile il successivo ricorso contro un diniego espresso sopravvenuto quando quest’ultimo sia motivato, adottato all’esito di una nuova valutazione e abbia carattere rinnovativo: il provvedimento espresso modifica la situazione giuridica preesistente e riapre i termini di impugnazione.
• Il diritto di accesso dei consiglieri comunali previsto dall’art. 43, comma 2, TUEL è funzionale all’esercizio del mandato e ha ampiezza maggiore rispetto all’accesso documentale ordinario; l’amministrazione può negarlo soltanto in presenza di richieste palesemente generiche, emulative, non funzionali al mandato o sproporzionatamente gravose.
• Una richiesta dei consiglieri comunali riferita a specifiche tipologie di documenti, delimitata temporalmente e collegata al controllo sulla situazione finanziaria dell’ente non è generica, anche quando riguardi una pluralità di atti giudiziari, contabili o finanziari.
• La gravosità della ricerca documentale, la voluminosità degli atti o le ridotte dimensioni dell’ente non giustificano, di regola, un diniego definitivo dell’accesso consiliare. Tali circostanze possono eventualmente comportare una risposta graduale o modalità organizzative ragionevoli, ma non escludono il diritto di accesso quando la documentazione sia individuabile e funzionale al mandato.
• Il diritto di accesso dei consiglieri comunali non comprende il diritto a ottenere credenziali per l’accesso indistinto, permanente e generalizzato al sistema informatico o al protocollo dell’ente. Una simile pretesa non riguarda singoli documenti esistenti, ma introduce un’innovazione organizzativa e configura un monitoraggio esplorativo dell’intera attività amministrativa, estraneo ai limiti dell’art. 43 TUEL.
• L’amministrazione può legittimamente organizzare l’accesso dei consiglieri mediante consultazione o rilascio dei documenti individuati, anche presso la sede dell’ente e con l’assistenza di un dipendente, purché tale modalità non si traduca in un ostacolo irragionevole all’esercizio del mandato.

Come è indicizzato