Sentenza n. 953/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno contestato la sentenza del TAR e l’ordinanza commissariale n. 18/2023, con cui era stato approvato il PAUR dell’impianto di trattamento anaerobico e aerobico della frazione organica dei rifiuti a Casal Selce. Il primo appello ha dedotto la violazione degli artt. 136, 143 e 146 del d.lgs. 42/2004, dell’art. 13 d.l. 50/2022, nonché travisamento, illogicità, contraddittorietà e carenza istruttoria, sostenendo che l’area fosse sottoposta a vincolo paesaggistico e che il Commissario non potesse derogare alla disciplina paesaggistica. Il secondo appello ha dedotto, tra l’altro, motivazione apparente e omessa pronuncia sulle distanze da abitazioni e luoghi sensibili e sull’applicazione della disciplina Seveso III; violazione della direttiva 92/43/CEE e degli artt. 13, 15 e 17 d.lgs. 105/2015; erroneità della sentenza quanto alla rilevanza del PAUR regionale del 2020 ai fini della localizzazione; erronea declaratoria di irricevibilità dei motivi aggiunti; violazione dell’art. 27-bis d.lgs. 152/2006 per lo svolgimento della conferenza di servizi in modalità asincrona; violazione dei vincoli paesaggistici; violazione del principio di precauzione; nonché richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE in relazione ai regolamenti UE 2024/1991 e 2023/2486.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha riunito gli appelli ai sensi dell’art. 70 c.p.a. e li ha respinti, confermando la sentenza del TAR. Ha ritenuto che l’art. 13, comma 2, d.l. 50/2022 attribuisca al Commissario un ampio potere di deroga, salvo il rispetto delle disposizioni penali, del codice antimafia, delle specifiche disposizioni del Codice dei beni culturali e del paesaggio e dei vincoli inderogabili UE. Il vincolo invocato dagli appellanti risultava istituito da una delibera regionale e ulteriormente disciplinato dal PTPR, non direttamente dal Codice dei beni culturali; pertanto, il Commissario poteva derogarvi. Il limite paesaggistico va interpretato restrittivamente e riguarda le disposizioni direttamente vincolistiche del Codice, non ogni prescrizione integrativa del piano paesaggistico. In ogni caso, nel procedimento erano state predisposte la relazione paesaggistica, le valutazioni ambientali e i pareri regionali, senza rilievi ostativi della Regione o della Soprintendenza. Le doglianze sulla localizzazione e sulle distanze sono state respinte perché il PGR individuava fattori condizionanti, non automaticamente escludenti, e perché il Commissario poteva derogare anche alla disciplina pianificatoria; inoltre, le contestazioni sulla localizzazione avrebbero dovuto essere rivolte tempestivamente contro il PAUR regionale del 2020, che aveva approvato la localizzazione del progetto. Le censure Seveso III, introdotte con motivi aggiunti tardivi, sono state ritenute inammissibili e comunque infondate: l’istruttoria aveva escluso l’assoggettamento al d.lgs. 105/2015 in ragione della quantità di biometano stoccabile. Sono state confermate l’irricevibilità dei motivi aggiunti, poiché le relative doglianze erano già desumibili dall’ordinanza e dalla documentazione resa disponibile, e la possibilità di derogare alla modalità sincrona della conferenza di servizi. Il richiamo al principio di precauzione è stato giudicato generico e fondato su rischi ipotetici non provati. Il rinvio pregiudiziale UE è stato negato perché tardivo, generico e irrilevante: il regolamento 2024/1991 era successivo al provvedimento impugnato e le questioni non individuavano un contrasto tra norme interne e diritto UE. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 70 c.p.a.

  Consente la riunione degli appelli proposti contro la medesima sentenza.

• art. 13 d.l. 50/2022, convertito dalla l. 91/2022

  Il Commissario, ove necessario, può provvedere a mezzo di ordinanza, sentita la Regione Lazio, in deroga a ogni disposizione di legge diversa da quella penale, fatto salvo il rispetto delle disposizioni del codice delle leggi antimafia, delle disposizioni del codice dei beni culturali e del paesaggio e dei vincoli inderogabili derivanti dall’appartenenza all’Unione europea.

  Attribuisce al Commissario straordinario un potere derogatorio ampio, soggetto alle eccezioni espressamente indicate; il richiamo al Codice dei beni culturali riguarda le specifiche disposizioni direttamente vincolistiche del Codice, interpretate restrittivamente.

• artt. 136, 142, 143 e 146 d.lgs. 42/2004

  Le disposizioni direttamente vincolistiche del Codice dei beni culturali costituiscono limite al potere commissariale di deroga; le ulteriori prescrizioni integrative contenute nei piani paesaggistici regionali non sono automaticamente comprese nel limite.

• art. 27-bis d.lgs. 152/2006

  La disciplina della conferenza di servizi nell’ambito del PAUR può essere derogata dal Commissario in forza dell’art. 13 d.l. 50/2022.

• art. 14-bis l. 241/1990

  La conferenza di servizi è stata svolta in forma semplificata e asincrona, modalità ritenuta legittima in ragione del potere derogatorio commissariale.

• art. 29 c.p.a.

  Le censure relative a vizi già conoscibili al momento del ricorso introduttivo devono essere proposte entro il termine decadenziale; non possono essere introdotte tardivamente con motivi aggiunti.

• d.lgs. 105/2015

  L’assoggettamento alla disciplina sugli incidenti rilevanti dipende dal superamento delle soglie quantitative previste; l’istruttoria aveva escluso tale presupposto per l’impianto.

• art. 191 TFUE

  Il principio di precauzione non può fondare genericamente l’annullamento di un provvedimento in presenza di rischi meramente ipotetici e non comprovati, già esaminati nell’istruttoria.

• Regolamento (UE) 2024/1991

  Non era applicabile al provvedimento del 29 settembre 2023 in forza del principio tempus regit actum; le disposizioni richiamate ponevano comunque obiettivi o criteri di preferenza, non divieti assoluti.

• Regolamento delegato (UE) 2023/2486

  La questione relativa ai limiti per terreni coltivati e seminativi è stata ritenuta generica e non riferibile alla specifica disciplina del recupero dei rifiuti organici mediante digestione anaerobica o compostaggio.

Massime di principio

• Il potere commissariale di deroga previsto dall’art. 13, comma 2, d.l. 50/2022 comprende, salvo le eccezioni espressamente previste dalla legge, anche la deroga a piani territoriali, piani di gestione dei rifiuti e altre prescrizioni amministrative regionali applicabili alla localizzazione di impianti di gestione dei rifiuti.
• Il limite costituito dal rispetto delle disposizioni del Codice dei beni culturali e del paesaggio deve essere interpretato letteralmente e restrittivamente: riguarda le misure di tutela direttamente previste dalla legge o riconducibili a una specifica previsione legislativa, non ogni prescrizione ulteriore contenuta nei piani paesaggistici regionali.
• Le contestazioni relative alla localizzazione di un’opera devono essere proposte tempestivamente contro il primo provvedimento che approva o individua la localizzazione; non possono essere differite fino all’impugnazione di un successivo atto autorizzatorio che recepisca tale localizzazione.
• I motivi aggiunti sono irricevibili quando introducono censure che il ricorrente avrebbe potuto formulare nel ricorso introduttivo sulla base di elementi già desumibili dall’atto impugnato o dalla documentazione resa disponibile, senza che vi sia stata una nuova conoscenza incolpevole dei vizi.
• Il principio di precauzione non esonera il ricorrente dall’allegare e provare elementi concreti di rischio; un richiamo generico a possibili danni, già esaminati nell’istruttoria amministrativa, non è sufficiente a fondare l’illegittimità dell’autorizzazione.
• Il giudice amministrativo non deve disporre un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia quando la questione è tardiva, generica o irrilevante per la decisione, né quando il provvedimento impugnato è anteriore alla disciplina europea invocata.

Come è indicizzato