Sentenza n. 3258/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso contro la decadenza dagli incentivi disposta dal GSE. La decadenza riguardava un impianto fotovoltaico di potenza pari a 112,8 kW, realizzato sulla medesima particella catastale e con il medesimo soggetto responsabile di un ulteriore impianto di 19,53 kW. Il GSE aveva ritenuto che i due impianti costituissero un unico impianto ai sensi della disciplina anti-frazionamento e che la documentazione tecnica presentata per ottenere gli incentivi contenesse dati non veritieri e documenti contraffatti, tra cui firma e timbro apocrifi del tecnico. La società ha dedotto: violazione dell'art. 42 del d.lgs. 28/2011 e dell'art. 21-nonies l. 241/1990 per tardività dell'intervento, sostenendo che il termine dovesse decorrere dal riconoscimento degli incentivi, dall'avvio della verifica o dalla conoscenza dei fatti nel 2018; illegittima applicazione della decadenza anziché della decurtazione dell'incentivo e carenza di autonoma istruttoria del GSE; travisamento dei fatti, contestando la falsità documentale e l'artato frazionamento, anche in ragione dei diversi POD e delle differenti modalità di funzionamento dei due impianti; difetto di motivazione per il richiamo alla sentenza penale di primo grado, non definitiva e parzialmente prescritta; illegittimità della richiesta di restituzione per duplicazione con le iniziative penali, contabili e risarcitorie e per richiesta di somme non effettivamente percepite; istanza di sospensione o rinvio in attesa del giudizio penale d'appello; infine, erroneità della condanna alle spese disposta dal TAR.

La decisione

L'appello è stato respinto. Il Consiglio di Stato ha escluso la sospensione o il rinvio in attesa dell'esito penale, affermando l'autonomia del giudizio amministrativo e dell'istruttoria del GSE. Ha ritenuto applicabile l'art. 42 del d.lgs. 28/2011, come modificato nel 2020, in combinato disposto con l'art. 21-nonies l. 241/1990. Il potere del GSE è ordinariamente un potere di verifica e controllo, con decadenza vincolata quando vengano meno i presupposti o siano presentati dati o documenti falsi. In presenza di falsità, l'art. 21-nonies, comma 2-bis, consente di intervenire anche oltre il termine ordinario di dodici mesi; non è necessario attendere una sentenza penale irrevocabile, potendo il GSE accertare autonomamente la falsità. Nel caso concreto il GSE aveva svolto una valutazione autonoma, riferita alla falsità della documentazione tecnica, e l'attesa della sentenza penale di primo grado era stata ritenuta, anche se non necessaria, conforme al principio di collaborazione e buona fede. La violazione è stata correttamente qualificata come rilevante, poiché riguardava documentazione tecnica essenziale e aveva impedito la verifica dei requisiti per l'incentivo; pertanto non era applicabile la sola decurtazione. È stata inoltre ritenuta integrata la fattispecie dell'art. 12, comma 5, del D.M. 5 maggio 2011: due impianti realizzati dal medesimo soggetto e collocati sulla medesima particella catastale devono essere considerati come un unico impianto, indipendentemente dai diversi POD o dalla diversa modalità tecnica di funzionamento. Non è necessario accertare uno specifico intento elusivo o un elemento soggettivo del frazionamento. La richiesta di restituzione è stata ritenuta conseguente e vincolata rispetto alla decadenza; in sede esecutiva dovranno essere restituite soltanto le somme effettivamente percepite e non già recuperate per il medesimo titolo. I giudizi contabile e risarcitorio hanno differenti causa petendi e la confisca per equivalente ha autonoma funzione sanzionatoria, salva la verifica di eventuali somme restituite ai sensi dell'art. 19 d.lgs. 231/2001. È stata respinta anche la censura sulle spese, poiché la condanna secondo soccombenza costituisce la regola e la quantificazione operata dal TAR non era abnorme. Le spese del giudizio d'appello sono state compensate per la complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  "l'erogazione di incentivi nei settori elettrico, termico e dell'efficienza energetica, di competenza del GSE, è subordinata alla verifica dei dati forniti dai soggetti responsabili"; "il GSE ... dispone il rigetto dell'istanza ovvero la decadenza dagli incentivi, nonché il recupero delle somme già erogate"

  Attribuisce al GSE poteri di verifica e controllo sui dati e sulla documentazione e, per le violazioni rilevanti, il potere-dovere di disporre il rigetto o la decadenza e il recupero delle somme; la decurtazione dal 10 al 50 per cento opera per gli impianti incentivati solo quando la violazione non imponga la decadenza.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  "Il provvedimento amministrativo illegittimo ... può essere annullato d'ufficio ... entro un termine ragionevole, comunque non superiore a dodici mesi"

  I presupposti dell'art. 21-nonies si applicano anche ai provvedimenti di decadenza del GSE dopo la novella del 2020; il comma 2-bis consente tuttavia di intervenire oltre il termine ordinario in caso di provvedimenti conseguiti sulla base di false rappresentazioni o dichiarazioni false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato.

• art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990

  "I provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti ... possono essere annullati dall'amministrazione anche dopo la scadenza del termine di dodici mesi"

  Il superamento del termine ordinario è legittimo in presenza di falsità rilevanti; non è indispensabile il previo passaggio in giudicato della sentenza penale, potendo l'amministrazione procedere a un autonomo accertamento.

• art. 23, comma 3, d.lgs. 28/2011

  "Non hanno titolo a percepire gli incentivi ... i soggetti ... [che] hanno fornito dati o documenti non veritieri, ovvero hanno reso dichiarazioni false o mendaci"

  Esclude il diritto agli incentivi quando la richiesta sia fondata su dati, documenti o dichiarazioni non veritieri e costituisce base normativa autonoma per la valutazione della falsità da parte del GSE.

• art. 12, comma 5, D.M. 5 maggio 2011

  "più impianti fotovoltaici realizzati dal medesimo soggetto responsabile o riconducibili a un unico soggetto responsabile e localizzati nella medesima particella catastale o su particelle catastali contigue si intendono come unico impianto di potenza cumulativa pari alla somma dei singoli impianti"

  Impone di considerare come unico impianto gli impianti riconducibili al medesimo soggetto e collocati sulla medesima particella o su particelle contigue, senza rilevanza dei diversi POD, delle diverse modalità di funzionamento o dell'intento elusivo.

• Allegato 1, lett. a), D.M. 31 gennaio 2014

  "presentazione al GSE di dati non veritieri o di documenti falsi, mendaci o contraffatti, in relazione alla richiesta di incentivi"

  Qualifica come violazione rilevante la presentazione di documentazione tecnica falsa, mendace o contraffatta, idonea a impedire la verifica dei requisiti di ammissione, con conseguente possibilità di rigetto o decadenza.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Esprime il principio di collaborazione e buona fede nei rapporti tra amministrazione e privato; l'attesa da parte del GSE dell'esito del giudizio penale, pur non necessaria, è stata ritenuta coerente con tale principio.

• art. 2, Convenzione per l'erogazione degli incentivi

  "Il valore della tariffa incentivante già riconosciuto sarà ridefinito qualora ricorrano le condizioni di cui all'articolo 12, comma 5 del D.M. 5 maggio 2011"

  Conferma il carattere non definitivo del riconoscimento iniziale della tariffa e la possibilità di successiva verifica e ridefinizione in presenza delle condizioni anti-frazionamento.

• art. 19 d.lgs. 231/2001

  La possibile restituzione prevista dalla norma rileva per evitare duplicazioni nella fase esecutiva, ma nel caso concreto non risultava ancora disposta dalla sentenza penale.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Costituisce la base del provvedimento di oscuramento delle generalità e degli altri dati identificativi.

• Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamato quale ulteriore fondamento della tutela dei dati personali mediante oscuramento.

Massime di principio

• Nel sistema degli incentivi alle fonti rinnovabili, il GSE esercita un potere di verifica e controllo che, in presenza di violazioni rilevanti o di falsità nella documentazione e nei dati forniti, comporta il rigetto dell'istanza o la decadenza dagli incentivi e il recupero delle somme indebitamente erogate.
• Dopo la modifica dell'art. 42 del d.lgs. 28/2011, la decadenza del GSE deve rispettare i presupposti dell'art. 21-nonies l. 241/1990; tuttavia, in caso di provvedimento conseguito sulla base di false rappresentazioni o documenti falsi, il comma 2-bis consente l'intervento anche oltre il termine ordinario di dodici mesi.
• Ai fini dell'esercizio del potere di decadenza per falsità, il GSE può svolgere una valutazione autonoma e non deve necessariamente attendere il passaggio in giudicato della sentenza penale, ferma restando la necessità di un'adeguata istruttoria e motivazione amministrativa.
• Ai sensi dell'art. 12, comma 5, del D.M. 5 maggio 2011, più impianti fotovoltaici realizzati dal medesimo soggetto responsabile e collocati sulla medesima particella catastale devono essere considerati come un unico impianto ai fini tariffari, indipendentemente dai diversi POD, dalla diversa modalità di funzionamento e dall'accertamento di uno specifico intento elusivo.
• La presentazione di documentazione tecnica falsa o contraffatta, quando impedisce la verifica dei requisiti essenziali per l'accesso agli incentivi, costituisce violazione rilevante e non una mera irregolarità formale, sicché può giustificare la decadenza anziché la sola decurtazione dell'incentivo.
• La richiesta di restituzione conseguente alla decadenza riguarda soltanto le somme effettivamente percepite e non già recuperate per il medesimo titolo; l'eventuale sovrapposizione con altri procedimenti deve essere verificata nella fase esecutiva, tenendo conto della diversa causa petendi delle azioni contabili, risarcitorie e penali.

Come è indicizzato