Sentenza n. 2590/2026 - Palermo, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti, dipendenti a tempo indeterminato dell’IPAB, hanno impugnato le delibere con cui il Commissario straordinario ha preso atto della crisi irreversibile dell’ente e ha attivato la procedura di liquidazione coatta amministrativa, dichiarando l’eccedenza di tutto il personale e disponendo la sospensione dei rapporti di lavoro dal 1° marzo 2024. Sono state inoltre impugnate alcune note e circolari dell’Assessorato regionale relative alla sospensione dei rapporti, alla mobilità e all’applicazione della disciplina statale. Con motivi aggiunti sono stati impugnati ulteriori atti regionali e commissariali, ritenuti collegati alla gestione della procedura e alla ricognizione dei crediti dell’IPAB. Il motivo principale deduceva violazione e falsa applicazione dell’art. 15, comma 1, d.l. 98/2011, dell’art. 8 d.lgs. 300/1999, dell’art. 33 d.lgs. 165/2001, dell’art. 3 l. 241/1990, delle note regionali e del principio di buon andamento, oltre a eccesso di potere per carenza di istruttoria, travisamento e insussistenza dei presupposti. I ricorrenti contestavano, in particolare, l’insufficiente istruttoria sulla sospensione dei rapporti e sulla mobilità, la mancata ricollocazione del personale presso altre amministrazioni o presso un’agenzia, nonché l’errata contabilizzazione dei crediti vantati dall’IPAB verso il Comune di Paternò, che avrebbe contribuito alla crisi finanziaria.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibile il ricorso per motivi aggiunti, ritenendo che gli atti impugnati fossero privi di autonoma efficacia lesiva: la delibera commissariale n. 17 del 28 febbraio 2024 aveva infatti sospeso l’efficacia della precedente delibera relativa alle procedure di mobilità e aveva integralmente sospeso l’efficacia della delibera n. 75 sulla dichiarazione di eccedenza e sulla sospensione dei rapporti. Il ricorso introduttivo è stato rigettato nel merito. Il giudice ha ritenuto adeguati l’istruttoria e la motivazione delle delibere, considerando comprovata da plurimi atti e da una situazione protratta nel tempo la grave crisi economico-finanziaria dell’IPAB. Ha ritenuto applicabile alle IPAB sottoposte alla vigilanza regionale l’art. 15 d.l. 98/2011, come esteso dall’art. 12, comma 6-bis, d.l. 77/2021, nonostante l’assenza di una disciplina regionale specifica, in quanto la materia delle procedure concorsuali rientra nell’ordinamento civile statale. È stata respinta anche la censura relativa ai crediti verso il Comune: il verbale del 20 aprile 2018 non costituiva fonte di un’obbligazione comunale in assenza dell’impegno contabile e dell’imputazione delle somme al bilancio nelle forme previste dall’art. 191 TUEL. Quanto alla ricollocazione del personale, il TAR ha escluso che l’IPAB fosse un’articolazione regionale o un ente strumentale controllato o partecipato dalla Regione ai sensi dell’art. 11-ter d.lgs. 118/2011; pertanto, non risultava applicabile il meccanismo di allocazione del personale con attribuzione di risorse finanziarie parametrate al contributo statale precedentemente erogato. Restavano invece affidate al Commissario le autonome valutazioni sull’eventuale mobilità regionale a invarianza finanziaria oppure sulla sospensione del rapporto, purché ne fosse dimostrata la causa radicale, assoluta, non imputabile, imprevedibile e inevitabile. Le spese sono state compensate tra le parti costituite.

Norme richiamate

• art. 15, comma 1, d.l. 98/2011

  Le funzioni, i compiti ed il personale a tempo indeterminato dell’ente sono allocati con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri... in altra pubblica amministrazione, ovvero in una agenzia costituita ai sensi dell’articolo 8 del decreto legislativo n. 300 del 1999, con la conseguente attribuzione di risorse finanziarie comunque non superiori alla misura del contributo statale già erogato in favore dell’ente...

  La disciplina sulla collocazione del personale e sulla liquidazione coatta amministrativa non opera nei confronti delle IPAB siciliane secondo il meccanismo finanziario previsto per enti inseriti nel bilancio consolidato statale o regionale; per le IPAB restano rilevanti, previa autonoma valutazione commissariale, gli istituti regionali di mobilità o la sospensione del rapporto.

• art. 12, comma 6-bis, d.l. 77/2021, convertito dalla l. 108/2021

  La disposizione, inserendo il comma 5-bis nell’art. 15 d.l. 98/2011, ha esteso la liquidazione coatta amministrativa agli enti sottoposti alla vigilanza delle Regioni e delle Province autonome.

• art. 34, comma 2, l.r. Sicilia 22/1986

  A seguito della dichiarazione di incostituzionalità e dell’interpretazione estensiva fornita dal CGARS, l’istituto dell’estinzione delle IPAB non è applicabile.

• art. 8 d.lgs. 300/1999

  Prevede il riferimento all’agenzia presso cui, nei casi disciplinati dall’art. 15 d.l. 98/2011, potrebbe essere allocato il personale dell’ente.

• artt. 33, 34 e 34-bis d.lgs. 165/2001

  Costituiscono, secondo gli atti regionali richiamati dal giudice, strumenti di mobilità e ricollocazione del personale applicabili nell’ordinamento regionale, previa valutazione dei presupposti.

• art. 11-ter d.lgs. 118/2011

  Le definizioni di ente strumentale controllato o partecipato non comprendono le IPAB siciliane, dotate di autonomia patrimoniale e statutaria, quando la Regione non detenga una partecipazione finanziaria né eserciti le forme di controllo previste dalla norma.

• art. 191, comma 1, d.lgs. 267/2000

  Gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l’impegno contabile registrato sul competente programma del bilancio di previsione e l’attestazione della copertura finanziaria di cui all’art. 153, comma 5.

  Un accordo o verbale privo dell’impegno contabile e dell’imputazione al bilancio comunale non è sufficiente a costituire un’obbligazione pecuniaria dell’ente locale.

• art. 3 l. 241/1990

  Nel caso concreto il giudice ha ritenuto adeguate istruttoria e motivazione degli atti commissariali, alla luce della documentata e risalente crisi economico-finanziaria dell’IPAB.

• art. 28, comma 3, c.p.a.

  È stato utilizzato per disporre l’integrazione del contraddittorio nei confronti del Comune di Paternò.

Massime di principio

• La liquidazione coatta amministrativa può essere applicata agli enti sottoposti alla vigilanza regionale quando la disciplina statale l’abbia espressamente estesa a tali enti, anche in assenza di una normativa regionale specifica, trattandosi di materia riconducibile all’ordinamento civile e alle procedure concorsuali.
• Le IPAB siciliane dotate di autonomia patrimoniale, statutaria e organizzativa non sono, per ciò solo, articolazioni periferiche della Regione né enti strumentali regionali controllati o partecipati; la loro riconduzione a tali categorie richiede la presenza dei presupposti di controllo o partecipazione previsti dall’art. 11-ter d.lgs. 118/2011.
• Il meccanismo statale di allocazione del personale dell’ente sottoposto a liquidazione coatta amministrativa, con attribuzione di risorse finanziarie all’amministrazione ricevente, presuppone che l’ente rientri nell’ambito soggettivo considerato dalla disciplina finanziaria statale o regionale; in mancanza, la ricollocazione deve essere valutata attraverso gli strumenti di mobilità previsti dall’ordinamento applicabile, a condizioni di invarianza finanziaria.
• La sospensione dei rapporti di lavoro del personale di un ente in crisi richiede una valutazione autonoma e concreta del commissario e deve essere giustificata da una causa radicale e assoluta, non imputabile al datore di lavoro, non prevedibile e non evitabile, ferma la verifica preliminare dell’eventuale ricollocazione mediante mobilità.
• Un verbale o accordo programmatico non costituisce, nei confronti di un Comune, fonte di obbligazioni pecuniarie per servizi o prestazioni se manca l’impegno contabile e l’imputazione della spesa al bilancio comunale secondo l’art. 191 TUEL.
• Un atto amministrativo privo di autonoma efficacia lesiva non è impugnabile; se l’amministrazione ha sospeso o neutralizzato l’efficacia dell’atto precedente, il ricorso proposto contro atti meramente interlocutori o privi di effetti pregiudizievoli è inammissibile per carenza di lesività.

Come è indicizzato