Sentenza n. 3206/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La controversia riguarda il progetto speciale denominato “Floris Profumi e Bistrot”, approvato in deroga al divieto di nuove attività di somministrazione nel centro storico di Bologna. Il progetto prevedeva quale attività principale la produzione e commercializzazione di profumi personalizzati e prodotti collegati al tema food fragrances, con vendita alimentare e somministrazione di alimenti e bevande in funzione accessoria, entro 30 mq e nella parte retrostante del locale. Il Comune ha dichiarato la decadenza dal progetto speciale, richiamando plurimi sopralluoghi e violazioni: esercizio della somministrazione su una superficie superiore a 30 mq, collocazione del banco e degli avventori nella parte anteriore del locale, occupazione abusiva di suolo pubblico e mancata conformazione anche dopo precedenti pronunce giudiziali. La società ha dedotto: errore nella ricostruzione dei fatti e delle risultanze istruttorie; violazione dei principi di proporzionalità e adeguatezza; sviamento; erronea considerazione della prevalenza funzionale ed economica dell’attività di somministrazione rispetto alla profumeria; erroneità della valorizzazione del contratto di affitto d’azienda e dell’opzione di acquisto; lesione del legittimo affidamento derivante dal fatto che il Comune aveva richiesto e riscosso oneri collegati a una SCIA diretta all’ampliamento della superficie; omessa considerazione delle modifiche e dei tentativi di ripristino effettuati nel 2025. Ha inoltre riproposto le censure contro la riapposizione dei sigilli e i motivi di primo grado asseritamente non esaminati.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato integralmente la sentenza di primo grado, compresa la declaratoria di improcedibilità del ricorso contro la riapposizione dei sigilli. Ha ritenuto legittima la decadenza dal progetto speciale, rilevando che l’art. 8 del regolamento comunale collega all’inosservanza dei divieti e delle prescrizioni l’attività abusiva, il divieto di prosecuzione e la chiusura dell’esercizio. Il provvedimento comunale era adeguatamente motivato e fondato su un’ampia istruttoria, comprendente sopralluoghi e verbali dai quali emergevano sia il superamento dei 30 mq sia l’utilizzo della parte anteriore del locale per la somministrazione, in contrasto con il progetto e con i giudicati formatisi tra le parti. Il precedente annullamento in autotutela di un analogo provvedimento non impediva al Comune di valutare violazioni ulteriori e successive, idonee a evidenziare la perdita di fiducia nell’osservanza del progetto derogatorio. La successiva parziale trasformazione del bancone e i tentativi di adeguamento non eliminavano la rilevanza delle violazioni già consumate e, comunque, gli accertamenti documentavano il perdurare dello svolgimento della somministrazione oltre i limiti autorizzati. È stata ritenuta irrilevante la distinzione prospettata dall’appellante tra prevalenza economica e prevalenza funzionale: l’attività serale di somministrazione, per modalità di esercizio, superfici e collocazione, risultava incompatibile con il carattere accessorio previsto dal progetto. Il contratto di affitto d’azienda, che subordinava il recesso o l’acquisto dell’azienda all’ampliamento della superficie di somministrazione, costituiva ulteriore elemento indicativo della centralità dell’attività di somministrazione; le violazioni dell’affittuaria erano imputabili alla titolare del progetto, responsabile del rispetto delle relative prescrizioni. È stata esclusa la lesione del legittimo affidamento. La documentazione prodotta in appello sulla rinuncia a una SCIA edilizia era irrilevante perché riferita a una SCIA diversa e a circostanze sopravvenute, in applicazione del principio tempus regit actum. La mera riproposizione dei motivi di primo grado è stata dichiarata inammissibile ove non accompagnata da specifiche critiche alla sentenza impugnata; non sussisteva invece omessa pronuncia, poiché il TAR aveva esaminato la questione nel suo complesso. Le spese sono state poste a carico dell’appellante, nella misura di euro 3.000 per ciascuna parte resistente, oltre accessori se dovuti.

Norme richiamate

• art. 1, comma 4, d.lgs. 222/2016

  Costituisce il fondamento legislativo della disciplina comunale diretta a tutelare aree urbane di particolare pregio mediante regolazione delle attività commerciali.

• art. 3 del Regolamento per l’esercizio del commercio nelle aree urbane di particolare valore culturale

  Sono fatti salvi i progetti speciali promossi e approvati dall'Amministrazione, anche su iniziativa di privati, finalizzati alla salvaguardia e/o rigenerazione del contesto urbano.

  Consente progetti speciali derogatori rispetto al divieto di nuove attività di somministrazione, purché finalizzati agli obiettivi di tutela e rigenerazione urbana previsti dal regolamento.

• art. 8 del Regolamento per l’esercizio del commercio nelle aree urbane di particolare valore culturale

  L’inosservanza dei divieti o delle prescrizioni di cui all’articolo 2 integra la fattispecie dell’attività abusiva, soggetta quindi alle sanzioni previste dalle leggi di settore, con conseguente provvedimento di divieto di prosecuzione dell’attività e chiusura dell’esercizio.

  L’inosservanza delle prescrizioni regolamentari e progettuali può comportare il divieto di prosecuzione e la chiusura dell’esercizio; la previsione è stata valorizzata quale base della decadenza dal progetto speciale.

• art. 19 l. 241/1990

  La comunicazione presentata per l’ampliamento della superficie di somministrazione è stata ritenuta priva degli elementi tipici di una SCIA e comunque non idonea a modificare i limiti del progetto speciale.

• art. 101, comma 1, c.p.a.

  In appello non è sufficiente la mera riproposizione dei motivi di primo grado: occorrono specifiche censure contro i capi e il percorso argomentativo della sentenza impugnata.

• art. 104, comma 3, c.p.a.

  La produzione in appello di documenti può assumere rilievo per motivi aggiunti soltanto nei limiti previsti dalla norma; non consente di fondare il sindacato su circostanze sopravvenute rispetto all’adozione dell’atto impugnato.

• art. 60 c.p.a.

  Il TAR ha deciso la controversia con sentenza in forma semplificata; ciò non ha impedito al giudice d’appello di integrare la motivazione nei limiti dell’effetto devolutivo.

• art. 112 c.p.c.

  Applicabile al processo amministrativo, consente di dedurre l’omessa pronuncia, configurabile solo quando il giudice non abbia esaminato il punto controverso, non quando la decisione risulti implicitamente dalla motivazione complessiva.

• art. 1, comma 1, l. 287/1991

  La superficie di somministrazione comprende gli spazi in cui gli acquirenti consumano i prodotti nei locali dell’esercizio o in una superficie aperta al pubblico, all’uopo attrezzati.

  La superficie di somministrazione non coincide soltanto con l’area apparecchiata, ma comprende l’insieme degli spazi accessibili al pubblico e occupati dalle attrezzature destinate alla somministrazione.

Massime di principio

• Quando un’amministrazione approva un progetto speciale in deroga a un divieto generale di insediamento, le prescrizioni del progetto costituiscono condizioni essenziali del beneficio derogatorio; la loro reiterata violazione può giustificare la decadenza e la chiusura dell’esercizio se tale conseguenza è prevista dalla disciplina applicabile.
• La responsabilità per l’osservanza delle prescrizioni di un progetto speciale resta a carico del titolare del progetto anche quando la gestione dell’attività sia affidata a un terzo mediante affitto d’azienda; il titolare risponde delle violazioni dell’affittuaria, almeno sotto il profilo della culpa in eligendo e in vigilando.
• La superficie di somministrazione comprende tutti gli spazi accessibili al pubblico e occupati dalle attrezzature di somministrazione, non soltanto la superficie materialmente occupata da tavoli apparecchiati o dal banco di mescita.
• L’annullamento in autotutela di un precedente provvedimento sanzionatorio non preclude all’amministrazione l’adozione di una successiva decadenza qualora siano accertate ulteriori violazioni, anche successive, idonee a dimostrare la perdita di affidamento nell’osservanza delle condizioni del titolo derogatorio.
• Nel giudizio amministrativo la legittimità dell’atto deve essere valutata secondo il principio tempus regit actum, con riferimento alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione; circostanze sopravvenute non possono fondare retroattivamente l’illegittimità dell’atto.
• L’appello amministrativo è una revisio prioris instantiae: la mera riproposizione dei motivi respinti in primo grado è inammissibile se non contiene una critica specifica alle ragioni poste a fondamento della sentenza impugnata.

Come è indicizzato