Sentenza n. 1405/2026 - Salerno, Sezione 3

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato le ordinanze adottate dal Sindaco ai sensi dell’art. 54 d.lgs. 267/2000 dopo uno smottamento interessato dalla linea ferroviaria, deducendo violazione di legge, incompetenza ed eccesso di potere per difetto assoluto dei presupposti, difetto di istruttoria e motivazione, erroneità, sviamento, illogicità, sproporzionalità e violazione del giusto procedimento. Hanno contestato la sussistenza di un pericolo grave e urgente, sostenendo che la linea ferroviaria fosse già interrotta, l’immobile non fosse abitato e l’area non fosse accessibile al pubblico; hanno inoltre affermato che le ordinanze fossero finalizzate esclusivamente alla riattivazione del servizio ferroviario. È stata contestata la legittimazione passiva dei proprietari, assumendo che lo smottamento ricadesse su area di proprietà di RFI e fosse stato causato dal transito dei treni. Sono stati censurati anche l’insufficienza dei termini assegnati, l’impossibilità materiale di eseguire i lavori su aree nella disponibilità di RFI, l’asserita natura pubblica delle opere e la mancata comunicazione di avvio del procedimento. Con i motivi aggiunti è stato impugnato il provvedimento dirigenziale che comunicava l’avvio dei lavori di demolizione eseguiti da RFI per conto del Comune, deducendo incompetenza del dirigente, ampliamento indebito dell’oggetto dell’ordinanza, carenza del pericolo, violazione delle garanzie espropriative e del diritto di proprietà, violazione degli artt. 42 Cost. e 1 Protocollo addizionale CEDU, difetto di motivazione e di contraddittorio.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti. Ha preliminarmente dichiarato errata la notifica al Ministero dell’Interno e all’Avvocatura dello Stato, poiché gli atti erano imputabili al Comune e il Sindaco, nell’adozione delle ordinanze ex art. 54 TUEL, resta organo dell’ente locale. Nel merito, ha ritenuto sussistenti i presupposti delle ordinanze contingibili e urgenti: dalle relazioni dei Vigili del Fuoco e della Polizia Municipale, dalla documentazione fotografica e dalla successiva CTU risultavano un pericolo concreto e attuale, nonché almeno potenziale, di crollo del fabbricato e del costone, con rischio per la pubblica incolumità e per la linea ferroviaria. La sospensione del traffico ferroviario e il precedente sgombero non eliminavano il pericolo né impedivano l’esercizio del potere sindacale. Il giudice ha escluso lo sviamento, ritenendo che il ripristino del servizio ferroviario fosse solo una conseguenza dell’intervento e non l’unica finalità perseguita. Ha escluso l’incompetenza del Sindaco e il difetto di istruttoria, rilevando che le ordinanze possono essere rivolte a chi abbia una relazione qualificata con il bene pericoloso e sia in grado di disporre gli interventi necessari, senza che occorra previamente accertare la responsabilità causale dell’evento. La CTU aveva comunque confermato che la nicchia di distacco e la zona di transito ricadevano nella proprietà dei ricorrenti e aveva escluso, con probabilità sostanzialmente nulla, che il traffico ferroviario avesse causato il rischio di rovina. I termini assegnati sono stati ritenuti ragionevoli e interpretati nel senso che entro tre o cinque giorni dovessero iniziare i lavori, non necessariamente essere completati. La mancata comunicazione di avvio del procedimento era giustificata dall’urgenza; inoltre, tra le ordinanze successive i ricorrenti avevano avuto possibilità di interlocuzione e permaneva la loro inerzia. Il successivo provvedimento dirigenziale non è stato qualificato come nuova ordinanza contingibile e urgente, ma come atto esecutivo dell’ordinanza sindacale, adottato sulla base della delega contenuta in quest’ultima e dell’art. 54, comma 7, TUEL. La demolizione eseguita è stata interpretata come demolizione controllata della sola porzione precaria, individuabile in sede esecutiva, e non come ablazione dell’intero fabbricato. Non trovavano applicazione le garanzie del procedimento espropriativo, trattandosi di esecuzione d’ufficio in danno dei proprietari di un ordine di messa in sicurezza rimasto ineseguito. La persistente situazione di pericolo e l’inerzia dei destinatari rendevano legittima l’esecuzione in danno, senza necessità di un nuovo contraddittorio. I ricorrenti sono stati condannati in solido alle spese in favore del Comune, liquidate in € 2.000 oltre accessori; spese compensate nei rapporti con le altre parti.

Norme richiamate

• art. 54 d.lgs. 267/2000

  “di intervenire, entro il termine perentorio di n. 5 (cinque) giorni … per la demolizione controllata della porzione precaria del fabbricato … nonché delle parti del sottostante costone roccioso in condizioni instabili”

  Attribuisce al Sindaco il potere contingibile e urgente di adottare misure extra ordinem per fronteggiare un pericolo concreto o potenziale per la pubblica incolumità; consente inoltre l’esecuzione d’ufficio a spese dei proprietari in caso di inerzia.

• art. 54, comma 4, d.lgs. 267/2000

  È stato interpretato nel senso che la sospensione della circolazione ferroviaria e il precedente sgombero dell’immobile non escludono la permanenza del pericolo né impediscono l’adozione di ulteriori misure urgenti di sicurezza.

• art. 54, comma 7, d.lgs. 267/2000

  “per la eventuale attivazione di tutte le procedure necessarie all’esecuzione d’ufficio a spese dei proprietari interessati”

  Costituisce la base normativa dell’esecuzione d’ufficio in danno dei proprietari inerti, attuata dal dirigente in esecuzione dell’ordinanza sindacale.

• art. 50 d.lgs. 267/2000

  Richiamato insieme all’art. 54 quale fondamento dei poteri sindacali extra ordinem, esercitabili anche per prevenire situazioni di rischio potenziale.

• artt. 1 e 3 l. 241/1990

  Invocati dai ricorrenti in relazione ai doveri di legalità, motivazione e correttezza dell’azione amministrativa; le censure sono state respinte alla luce dell’istruttoria e della motivazione ritenute adeguate.

• artt. 7 e ss. l. 241/1990

  La mancata comunicazione di avvio è stata ritenuta giustificata dalle esigenze di celerità derivanti dal pericolo di crollo; l’esecuzione d’ufficio non richiedeva un nuovo contraddittorio, stante l’inerzia dei destinatari.

• art. 15 l. 241/1990

  “accordo – ex art. 15 della L. n. 241/1990 – sottoscritto”

  Richiamato quale base dell’accordo tra Comune e RFI per l’attuazione materiale dei lavori, senza trasformare l’intervento in procedura espropriativa.

• art. 107 d.lgs. 267/2000

  Invocato dai ricorrenti per contestare la competenza dirigenziale; il TAR ha ritenuto il provvedimento dirigenziale un atto meramente esecutivo dell’ordinanza sindacale, non una nuova ordinanza contingibile e urgente.

• art. 42 Cost.

  Invocato in relazione alla lesione del diritto di proprietà; la censura è stata respinta perché l’intervento costituiva esecuzione d’ufficio di un ordine di messa in sicurezza, non ablazione espropriativa.

• art. 1 Protocollo addizionale CEDU

  Invocato dai ricorrenti in relazione alla demolizione; il TAR ha escluso che l’attività integrasse un’espropriazione soggetta alle relative garanzie.

• art. 823 c.c.

  Richiamato dai ricorrenti in relazione all’autotutela esecutiva; la censura non è stata accolta, essendo l’esecuzione fondata sull’art. 54 TUEL e sull’ordinanza rimasta ineseguita.

• art. 21-ter l. 241/1990

  Richiamato dai ricorrenti, ma non ritenuto ostativo all’esecuzione d’ufficio prevista dall’art. 54 TUEL.

• d.P.R. 327/2001

  Il TAR ha escluso l’applicabilità della disciplina espropriativa, poiché non si trattava di acquisizione coattiva del bene per la realizzazione di un’opera pubblica, ma di esecuzione in danno di misure urgenti di sicurezza.

Massime di principio

• Il potere contingibile e urgente ex art. 54 TUEL presuppone una situazione di pericolo concreto o anche solo potenziale per la pubblica incolumità, l’impossibilità o inadeguatezza dei rimedi ordinari, l’urgenza di un intervento non differibile e la provvisorietà, proporzionalità e adeguata motivazione della misura.
• Le ordinanze contingibili e urgenti possono essere adottate anche quando il pericolo sia già stato parzialmente fronteggiato mediante lo sgombero dell’immobile o la sospensione di un servizio: tali misure non eliminano il rischio di ulteriori crolli e non impediscono l’adozione degli interventi necessari alla sua definitiva prevenzione.
• Il destinatario di un’ordinanza contingibile e urgente può essere individuato nel soggetto che abbia una relazione qualificata con il bene pericoloso e sia concretamente in grado di disporre gli interventi di sicurezza; l’amministrazione non deve necessariamente definire, prima dell’adozione dell’ordinanza, la responsabilità causale dell’evento dannoso.
• L’urgenza qualificata derivante dal rischio di crollo può giustificare l’omessa comunicazione di avvio del procedimento. Le ordinanze successive, costituenti sviluppo di una prima ordinanza e adottate in presenza di persistente inerzia del destinatario, non richiedono necessariamente un nuovo contraddittorio.
• L’esecuzione d’ufficio di un’ordinanza di messa in sicurezza rimasta ineseguita, anche mediante demolizione controllata della porzione pericolante, non costituisce espropriazione né richiede l’attivazione del procedimento espropriativo, purché l’intervento resti funzionale alla rimozione del pericolo e sia eseguito in danno del proprietario inerte.
• L’atto dirigenziale che dà attuazione a un’ordinanza sindacale contingibile e urgente, disponendo l’avvio materiale dei lavori sulla base dell’autorizzazione all’esecuzione d’ufficio contenuta nell’ordinanza, ha natura esecutiva e non richiede di essere adottato dal Sindaco come nuova ordinanza extra ordinem.

Come è indicizzato