Sentenza n. 935/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La società proponente ha impugnato la sentenza del TAR deducendo: erroneo riconoscimento della legittimazione e dell’interesse a ricorrere dei concessionari portuali; erronea valutazione della contraddittorietà degli atti comunali rispetto ai precedenti atti programmatori relativi al porto di Talamone; legittimità del ricorso alla procedura prevista dal d.P.R. n. 509/1997; sufficienza della documentazione pubblicata per consentire la presentazione di domande concorrenti. Il Comune ha proposto appello incidentale contestando anch’esso la legittimazione e l’interesse dei ricorrenti originari e sostenendo che la scelta di avviare la procedura ex d.P.R. n. 509/1997 rientrasse nella discrezionalità amministrativa e non fosse sindacabile dal giudice se non nei limiti della manifesta illogicità. I ricorrenti originari hanno resistito e riproposto le censure assorbite. La controversia riguardava la pubblicazione dell’istanza presentata per la riqualificazione dell’approdo di Talamone, nonché la compatibilità dell’iniziativa con l’art. 10.2 delle N.T.A. del piano regolatore portuale, con le precedenti scelte comunali a favore di una società di trasformazione urbana e con i principi di pubblicità, trasparenza, concorrenza e par condicio. In particolare, l’istanza, anche dopo l’integrazione del giugno 2024, non indicava le opere di regimazione idraulica necessarie per superare il rischio gravante sull’abitato e sull’approdo, né garantiva la loro ultimazione e il collaudo prima degli interventi portuali; conteneva impegni generici e modificabili sul ruolo del Comune nella governance; includeva inoltre il restauro della Rocca di Talamone, estraneo alle previsioni del piano regolatore portuale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto sia l’appello principale sia quello incidentale, confermando la sentenza del TAR e l’annullamento degli atti comunali. Ha ritenuto sussistenti la legittimazione e l’interesse a ricorrere dei concessionari e operatori del settore, poiché gli atti impugnati erano immediatamente lesivi dell’interesse a partecipare a un confronto concorrenziale corretto, trasparente e paritario. La pubblicazione dell’istanza non è stata considerata neutra, in quanto la scelta della procedura e i contenuti della proposta potevano incidere direttamente sulle condizioni di partecipazione e sulla par condicio. Il Collegio ha escluso che il TAR avesse esercitato un sindacato di merito: il controllo giudiziale era rimasto nei limiti della verifica di manifesta illogicità, contraddittorietà, irragionevolezza e difetto di motivazione delle scelte discrezionali. L’art. 10.2 delle N.T.A. del piano regolatore portuale subordinava l’attuazione del piano al superamento del rischio idraulico e stabiliva che le opere di regimazione dovessero essere eseguite prima o contestualmente agli interventi portuali, nonché ultimate e collaudate prima di questi ultimi. Tale prescrizione costituiva una condizione di ammissibilità della proposta, non un semplice elemento da valutare con attribuzione di un punteggio in sede di conferenza di servizi. Poiché l’istanza integrata non indicava tali opere né la relativa tempistica e il Comune non aveva fornito una motivazione adeguata sul superamento della criticità, l’ammissione alla procedura risultava illegittima. Il Comune aveva inoltre adottato precedenti atti programmatori diretti a mantenere in capo all’amministrazione il controllo e la governance del porto, individuando nella società di trasformazione urbana lo strumento più coerente. La successiva attivazione della procedura ex d.P.R. n. 509/1997, accompagnata soltanto dalla previsione generica di nominare rappresentanti comunali in organi di una società privata, risultava incoerente e inidonea a perseguire gli obiettivi programmatori senza adeguata motivazione del revirement. La proposta era altresì indeterminata e suscettibile di modifiche in conferenza di servizi, in contrasto con l’esigenza di immodificabilità dell’offerta e con la par condicio; l’inserimento del restauro della Rocca, estraneo al piano portuale, impediva ai concorrenti di conoscere l’esatta estensione della domanda. Le spese sono state poste a carico della società proponente per l’appello principale e del Comune per l’appello incidentale, con liquidazione di € 4.000,00 per ciascun giudizio in favore dei ricorrenti originari; le spese sono state compensate nei rapporti interni tra ciascuna parte appellante e l’altra.

Norme richiamate

• art. 3 d.P.R. 509/1997

  Disciplina la procedura per il rilascio della concessione demaniale marittima relativa a strutture dedicate alla nautica da diporto e consente la pubblicazione dell’istanza per la presentazione di osservazioni e domande concorrenti; il suo utilizzo deve comunque rispettare pubblicità, trasparenza, concorrenza e par condicio.

• art. 100 c.p.c.

  È richiamato per fondare la sussistenza dell’interesse dei concessionari e operatori del settore a ottenere un confronto concorrenziale corretto e trasparente.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Consente in appello la riproposizione delle domande e delle eccezioni assorbite dal giudice di primo grado; la loro disamina è stata ritenuta superflua poiché entrambi gli appelli sono stati respinti.

• art. 10.2, commi 1, 2 e 5, delle N.T.A. del piano regolatore portuale

  Le opere idrauliche “dovranno essere eseguite prima e, comunque, contestualmente agli interventi di cui al Piano Regolatore Portuale ed infine dovranno essere portate a termine e collaudate prima di questi ultimi”.

  Subordina l’attuazione del piano e la riqualificazione dell’approdo alla realizzazione, ultimazione e collaudo delle opere di regimazione idraulica. La prescrizione opera come condizione di ammissibilità della proposta e non come mero criterio di valutazione successiva.

• art. 87 l.r. Toscana n. 65/2014

  È richiamato dalle parti quale disposizione regionale concernente l’attuazione dei piani regolatori portuali e l’utilizzo della procedura per opere dedicate alla nautica da diporto; il suo richiamo non supera tuttavia le specifiche prescrizioni del piano regolatore portuale.

• art. 15 d.P.G.R. Toscana 17 marzo 2022, n. 7/R

  È richiamato dalle parti quale disciplina regionale attuativa in materia di opere portuali e nautica da diporto; non legittima l’ammissione di una proposta non conforme alle condizioni del piano regolatore portuale.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  La disposizione è stata utilizzata dai ricorrenti originari per riproporre in appello le domande e le eccezioni assorbite dal TAR.

Massime di principio

• L’operatore economico titolare di una concessione portuale o interessato a partecipare a una futura procedura concorrenziale è legittimato a impugnare gli atti di pubblicazione di un’istanza concessoria quando questi incidano immediatamente sulle condizioni del confronto competitivo, anche se la procedura non si è ancora conclusa.
• Le prescrizioni dello strumento urbanistico o portuale che subordinano l’attuazione degli interventi alla preventiva realizzazione, ultimazione e collaudo di opere necessarie alla sicurezza costituiscono condizioni di ammissibilità della proposta progettuale; la loro omissione non può essere trattata come un semplice elemento da valutare o compensare in una fase successiva.
• L’amministrazione che, dopo avere respinto un’istanza per contrasto con la pianificazione, la ammetta successivamente alla procedura sulla base di integrazioni deve motivare in modo puntuale il superamento delle criticità originarie; una motivazione generica e contraddetta dagli atti integra difetto di motivazione e contraddittorietà dell’azione amministrativa.
• Il sindacato giurisdizionale sulle scelte discrezionali dell’amministrazione non si estende al merito, ma comprende la verifica di manifesta illogicità, contraddittorietà, irragionevolezza e adeguatezza dei mezzi rispetto alle finalità perseguite.
• In una procedura concorrenziale la proposta pubblicata deve essere sufficientemente determinata e non può essere lasciata a modifiche sostanziali o a impegni generici da definire successivamente, poiché ciò compromette la par condicio, la trasparenza e l’immodificabilità dell’offerta.
• L’inserimento nella proposta di interventi estranei alla pianificazione di settore impedisce ai potenziali concorrenti di conoscere l’esatta estensione dell’iniziativa e rende illegittima la sua ammissione alla procedura, salvo previa modifica o integrazione degli strumenti programmatori.

Come è indicizzato