Corte di giustizia, Sentenza C-326/24

Impugnazione contro il mantenimento di imprese bielorusse negli elenchi UE di congelamento fondi

La causa riguarda un’impugnazione ai sensi dell’articolo 56 dello Statuto della Corte, proposta da due imprese bielorusse, Grodno Azot AAT e Khimvolokno Plant, contro la sentenza del Tribunale che aveva confermato la loro iscrizione e il successivo mantenimento negli elenchi delle misure restrittive adottate dall’Unione nei confronti della Bielorussia. La controversia ruota intorno al criterio del "sostegno al regime di Lukashenko" e, in particolare, ai versamenti obbligatori di una parte degli utili allo Stato bielorusso.

Contesto normativo e atti controversi

La vicenda si inserisce nel quadro delle misure restrittive adottate dall’Unione dal 2004 in relazione alla situazione in Bielorussia quanto a democrazia, Stato di diritto e diritti umani. Tra gli atti richiamati figurano il regolamento n. 765/2006 e la decisione 2012/642/PESC, il cui articolo 4, paragrafo 1, lettere a) e b), prevede il congelamento di fondi e risorse economiche delle persone, entità e organismi che, tra l’altro, sostengono il regime di Lukashenko.

Il Consiglio ha adottato gli atti iniziali controversi il 2 dicembre 2021 e gli atti di mantenimento il 24 febbraio 2023. Nella motivazione, il Consiglio ha indicato che Grodno Azot è una grande impresa statale strategica, che possiede Khimvolokno Plant, e che entrambe rappresentano una fonte di entrate rilevanti per il regime di Lukashenko. Ha inoltre richiamato episodi di repressione nei confronti di lavoratori che avevano partecipato a proteste e scioperi.

Procedimento dinanzi al Tribunale

Le ricorrenti avevano chiesto l’annullamento parziale degli atti iniziali e di mantenimento, deducendo essenzialmente un errore di valutazione dei fatti e una violazione dell’articolo 4, paragrafo 1, lettere a) e b), della decisione 2012/642. Il Tribunale ha respinto il ricorso. Nella sua analisi ha ritenuto che il Consiglio non fosse incorso in errore nel qualificare le ricorrenti come fonte di notevoli entrate per il regime, anche tenendo conto dei versamenti di utili allo Stato previsti dall’editto bielorusso n. 637/2005.

Primo motivo di impugnazione: onere della prova e uso degli elementi prodotti dalle ricorrenti

Le ricorrenti sostenevano che il Tribunale avesse invertito l’onere della prova, fondandosi su informazioni sui dividendi che non comparivano nel fascicolo probatorio iniziale del Consiglio e che erano state prodotte solo da loro nel corso del giudizio. A loro avviso, il Tribunale avrebbe così giustificato retroattivamente la designazione.

La Corte respinge il motivo. Ricorda che, in materia di misure restrittive, il giudice dell’Unione deve verificare che la decisione sia sorretta da una base fattuale sufficientemente solida e che, in caso di contestazione, spetta all’istituzione dell’Unione dimostrare la fondatezza dei motivi. Tuttavia, nel caso di specie, le ricorrenti avevano esse stesse riconosciuto di aver versato allo Stato bielorusso una parte dei propri utili nel periodo 2018-2020 e avevano prodotto documenti al riguardo. Tale circostanza essenziale, confermativa della loro qualità di fonte di entrate per il regime, poteva quindi essere presa in considerazione dal Tribunale senza che ciò comportasse un’inversione dell’onere della prova.

La Corte aggiunge che la motivazione degli atti era sufficiente, tenuto conto del contesto e delle informazioni già disponibili alle ricorrenti, che avevano potuto contestare utilmente la rilevanza di tali versamenti dinanzi al Tribunale.

Secondo motivo di impugnazione: natura dei dividendi obbligatori e nozione di sostegno

Le ricorrenti sostenevano che i dividendi versati allo Stato in forza dell’editto n. 637/2005 dovessero essere assimilati a imposte e non potessero quindi costituire sostegno al regime. Contestavano anche la lettura del Tribunale sulla natura di tali versamenti e sul ruolo dello Stato azionista.

La Corte respinge il motivo. Precisa che, ai fini dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), della decisione 2012/642, non è determinante stabilire se i versamenti siano qualificati come imposte o come dividendi: in entrambi i casi si tratta di somme dovute allo Stato da un’entità di proprietà quasi totale dello Stato, in applicazione di una normativa statale che impone il versamento. Escludere tali flussi dalla nozione di sostegno consentirebbe di aggirare le misure restrittive attraverso mere scelte di qualificazione interna.

La Corte rileva inoltre che talune censure delle ricorrenti erano comunque inoperanti, perché rivolte contro ragionamenti del Tribunale formulati ad abundantiam.

Terzo motivo di impugnazione: carattere "importante" del sostegno economico

Le ricorrenti affermavano che il Tribunale non avesse adeguatamente verificato se i versamenti contestati costituissero un sostegno economico "importante", richiamando anche la giurisprudenza del Tribunale nella causa Bank of Industry and Mine/Consiglio.

La Corte osserva che la sentenza impugnata, letta nel suo insieme, contiene effettivamente la conclusione secondo cui le somme versate rappresentavano una "notevole fonte di entrate" per il regime di Lukashenko. Quanto all’eventuale confronto con altri importi o con la loro incidenza sul PIL bielorusso, la Corte afferma che si tratta di valutazioni di fatto non sindacabili in impugnazione, salvo snaturamento, che non è stato dimostrato.

In ogni caso, la Corte sottolinea che la nozione di sostegno al regime di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), non contiene una soglia quantitativa minima: la qualificazione come "importante" non costituisce una condizione autonoma prevista dal testo della norma. Per questo, anche le censure che mirano a contestare tale aspetto sono in parte irricevibili e in parte infondate.

Quarto motivo di impugnazione: interpretazione dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), della decisione 2012/642

Le ricorrenti lamentavano che il Tribunale avesse interpretato in modo eccessivamente ampio il criterio del sostegno al regime, finendo per colpire automaticamente tutte le imprese statali e violando così l’articolo 21 TUE e i principi di proporzionalità, certezza del diritto ed equità.

La Corte respinge anche questo motivo, chiarendo che il Tribunale non si è basato sulla sola appartenenza statale delle ricorrenti, ma su un complesso di elementi, in particolare sui flussi finanziari derivanti dai versamenti di una parte degli utili allo Stato. Il fondamento decisivo della misura è quindi il sostegno finanziario al regime, non la mera qualità di impresa statale.

Dispositivo

La Corte respinge integralmente l’impugnazione e condanna le ricorrenti a sopportare, oltre alle proprie, le spese sostenute dal Consiglio.

Principi affermati

La pronuncia conferma che, nel sistema sanzionatorio UE relativo alla Bielorussia, un’impresa di proprietà quasi totale dello Stato può essere inserita negli elenchi se i versamenti obbligatori di utili allo Stato costituiscono una fonte di entrate per il regime di Lukashenko. La Corte ribadisce inoltre che il giudice dell’Unione può utilizzare, nel controllo di legittimità, elementi fattuali forniti dalle stesse parti ricorrenti, purché ciò non comporti un’inversione dell’onere della prova né una sostituzione retroattiva della motivazione del Consiglio.