Cassazione Civile, Ordinanza n. 27908/2024 del 29/10/2024

Esito

La controversia

Il proprietario di un terreno nel territorio comunale, da tempo destinato dagli strumenti urbanistici a verde pubblico/verde attrezzato, aveva chiesto alla Corte d'appello il riconoscimento di un'indennità ai sensi dell'art. 39 del d.P.R. n. 327 del 2001, assumendo che sul bene fosse stato reiterato un vincolo preordinato all'esproprio o comunque sostanzialmente espropriativo. La domanda si inseriva in una vicenda già passata per il giudice amministrativo: il terreno era stato oggetto di impugnazione del piano urbanistico e del diniego di concessione edilizia; il TAR e poi il Consiglio di Stato avevano ritenuto che il vincolo fosse conformativo e non espropriativo, con rigetto anche della successiva revocazione. Nel ricorso per cassazione il proprietario ha dedotto tre motivi: 1) violazione degli artt. 9 e 39 del T.U. espropri e dell'art. 2909 c.c., sostenendo che il giudicato amministrativo non coprisse la questione dell'indennizzo, non oggetto del giudizio amministrativo; 2) violazione dell'art. 39 d.P.R. n. 327/2001, dell'art. 34 l. urbanistica, dell'art. 2043 c.c. e dei parametri costituzionali e CEDU, contestando l'affermazione della Corte d'appello sulla giurisdizione e sul rapporto tra giudicato amministrativo e domanda indennitaria; 3) violazione dell'art. 39 T.U. espropri, dell'art. 1988 c.c., dell'art. 2043 c.c. e dell'art. 2697 c.c., sostenendo che la disciplina urbanistica comunale prevedesse una preordinazione all'espropriazione, anche perché le opere sarebbero state realizzabili solo in modo irrisorio o comunque con forte compressione del diritto di proprietà.

La decisione

La Corte di cassazione ha dichiarato inammissibili tutti e tre i motivi di ricorso, trattandoli congiuntamente per connessione. Ha ritenuto che si fosse formato giudicato esterno sulle pronunce del giudice amministrativo circa la natura conformativa del vincolo urbanistico gravante sul fondo; tale qualificazione esclude, per definizione, il diritto all'indennità prevista dall'art. 39 del d.P.R. n. 327 del 2001, che opera solo per vincoli preordinati all'esproprio o sostanzialmente espropriativi. La Corte ha precisato che il giudicato amministrativo, nel caso concreto, si era formato sul "dedotto", perché nel giudizio amministrativo era stata proprio contestata la natura espropriativa del vincolo; non vi era dunque spazio per rivalutare in sede civile la stessa questione pregiudiziale. Ha inoltre chiarito che la statuizione della Corte d'appello sulla giurisdizione andava letta nel senso che il giudice ordinario conosce solo della liquidazione dell'indennità in presenza di vincoli espropriativi, non di vincoli conformativi. Il ricorso è stato quindi respinto con condanna del ricorrente alle spese.

Norme richiamate

• art. 39 d.P.R. n. 327 del 2001

  "l'indennità" dovuta in caso di reiterazione di un vincolo preordinato all'esproprio o sostanzialmente espropriativo

  l'indennità spetta solo se il vincolo è preordinato all'esproprio o ha natura sostanzialmente ablatoria; non è dovuta per vincoli conformativi o per limitazioni urbanistiche generali

• art. 9 d.P.R. n. 327 del 2001

  "il vincolo preordinato all'esproprio ha la durata di 5 anni"

  il vincolo espropriativo ha durata temporalmente limitata e può essere seguito dalla dichiarazione di pubblica utilità entro il termine legale

• art. 2909 c.c.

  la ricorrente invocava il limite del giudicato, ma la Corte ha ritenuto che nel caso concreto il giudicato amministrativo coprisse proprio la questione della natura del vincolo, precludendo la nuova contestazione in sede civile

• art. 2043 c.c.

  norma richiamata dal ricorrente, ma la controversia è stata ricondotta alla disciplina speciale dell'indennità ex art. 39 T.U. espropri, non alla responsabilità aquiliana

• art. 1988 c.c.

  richiamato nel terzo motivo senza che dalla decisione emerga un'autonoma rilevanza decisiva della norma

• art. 2697 c.c.

  richiamato dal ricorrente in tema di prova della natura del vincolo, ma la Corte ha risolto la causa sulla base del giudicato esterno già formatosi

• art. 42, comma 3, Cost.

  richiamato insieme ai parametri sovranazionali dal ricorrente a tutela della proprietà, ma non ritenuto idoneo a sovvertire il giudicato sulla natura conformativa del vincolo

• art. 117 Cost.

  richiamato dal ricorrente in relazione alla CEDU

• art. 1, commi 1 e 2, Protocollo addizionale CEDU

  invocato per sostenere l'illegittima compressione del diritto di proprietà, ma la Corte ha escluso l'indennizzo perché mancava un vincolo espropriativo

• art. 34 l. n. 1150 del 1942

  richiamato dal ricorrente nel secondo motivo, senza che la decisione ne ricavi un principio autonomo decisivo

• art. 15 N.T.A. del Regolamento Urbanistico comunale

  "zone G2-verde attrezzato"; attrezzature e servizi pubblici di quartiere realizzabili sia con interventi ad iniziativa pubblica sia con interventi ad iniziativa privata

  la disciplina urbanistica è stata letta come espressione di un vincolo conformativo, compatibile con iniziativa privata o promiscua, e quindi non indennizzabile

Massime di principio

• L'indennità prevista per la reiterazione del vincolo urbanistico spetta solo quando il vincolo abbia natura preordinata all'esproprio o sostanzialmente espropriativa; non spetta invece per i vincoli conformativi derivanti dalla zonizzazione del territorio o da destinazioni compatibili con iniziativa privata.
• La qualificazione del vincolo urbanistico come conformativo o espropriativo dipende dalla sua natura oggettiva e dalla funzione concretamente svolta, non dalla sola collocazione formale nello strumento urbanistico.
• Un vincolo è conformativo quando incide in modo generale su una zona o su una pluralità indifferenziata di beni, in ragione delle caratteristiche dell'area e della sua destinazione urbanistica; è invece espropriativo quando localizza un'opera pubblica su beni determinati in modo incompatibile con la permanenza della proprietà privata.
• Nel giudizio amministrativo di legittimità il giudicato non coincide necessariamente con quello civile, ma nel caso concreto esso ha coperto la questione effettivamente dedotta, cioè la natura espropriativa o conformativa del vincolo, precludendo la successiva riproposizione della stessa questione in sede civile.
• Quando la questione pregiudiziale sulla natura del vincolo è già stata definitivamente decisa dal giudice amministrativo, il giudice ordinario investito della domanda indennitaria deve prenderne atto e non può riesaminare il medesimo presupposto.
• La previsione urbanistica che consente la realizzazione delle attrezzature anche ad iniziativa privata o promiscua tende a qualificare il vincolo come conformativo e quindi a escludere l'indennizzabilità ex art. 39 T.U. espropri.

Come è indicizzato