Tribunale, Sentenza T-12/17

Riesame interno del regolamento di proroga dell’approvazione del glifosato

La sentenza riguarda un ricorso di annullamento proposto da Mellifera e.V. contro la decisione con cui la Commissione aveva dichiarato irricevibile una richiesta di riesame interno del regolamento di esecuzione (UE) 2016/1056, relativo alla proroga del periodo di approvazione del glifosato. La controversia si colloca nell’ambito dell’accesso alla giustizia ambientale disciplinato dal regolamento (CE) n. 1367/2006 e dalla convenzione di Aarhus.

Fatti e contesto normativo

Il Tribunale ricostruisce innanzitutto la disciplina dell’approvazione del glifosato. La sostanza era stata inizialmente approvata in forza della direttiva 91/414/CEE, poi abrogata dal regolamento (CE) n. 1107/2009, che ha introdotto un nuovo regime per l’immissione sul mercato dei prodotti fitosanitari. In applicazione dell’articolo 78, paragrafo 3, del regolamento n. 1107/2009, il regolamento di esecuzione (UE) n. 540/2011 ha inserito il glifosato nell’elenco delle sostanze approvate, con scadenza al 31 dicembre 2015.

Poiché era stata presentata una domanda di rinnovo, la Commissione ha prima prorogato l’approvazione con il regolamento di esecuzione (UE) 2015/1885, ai sensi dell’articolo 17, primo comma, del regolamento n. 1107/2009. Successivamente, con il regolamento di esecuzione (UE) 2016/1056, ha disposto una nuova proroga, fino a sei mesi dopo il ricevimento del parere del comitato per la valutazione dei rischi dell’ECHA, o comunque non oltre il 31 dicembre 2017.

La richiesta di riesame interno e la decisione della Commissione

L’associazione ricorrente ha presentato domanda di riesame interno ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 1, del regolamento n. 1367/2006. La Commissione l’ha respinta con la decisione Ares (2016) 6306335, ritenendo che il regolamento di esecuzione 2016/1056 non fosse un atto amministrativo ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), perché non costituiva un provvedimento di portata individuale, ma si applicava in generale a tutti gli operatori che producono o immettono sul mercato prodotti fitosanitari contenenti glifosato.

Ricevibilità: interesse ad agire e domanda di ingiunzione

In corso di causa, la Commissione ha sostenuto che il successivo regolamento di esecuzione (UE) 2017/2324, che ha rinnovato l’approvazione del glifosato per cinque anni, aveva fatto venir meno l’interesse ad agire della ricorrente. Il Tribunale respinge tale eccezione, osservando che permane un interesse all’annullamento quando l’illegittimità denunciata è suscettibile di riprodursi in futuro. Nel caso di specie, la questione interpretativa relativa alla nozione di atto amministrativo ai sensi del regolamento n. 1367/2006 poteva ripresentarsi in relazione ad altri atti analoghi.

Diversamente, il secondo capo delle conclusioni, con cui la ricorrente chiedeva al Tribunale di ingiungere alla Commissione di riesaminare nel merito la richiesta, è dichiarato manifestamente irricevibile. Il Tribunale ricorda che, nell’ambito del ricorso di annullamento, non può rivolgere ingiunzioni alle istituzioni dell’Unione; spetta alla sola istituzione interessata adottare i provvedimenti conseguenti all’eventuale annullamento, ai sensi dell’articolo 266 TFUE.

Il motivo unico: portata generale o individuale del regolamento 2016/1056

Nel merito, la ricorrente sosteneva che il regolamento di esecuzione 2016/1056 fosse un provvedimento di portata individuale, perché adottato nell’ambito di una procedura di rinnovo collegata a una domanda presentata da un produttore e destinato, in concreto, a tutelare l’interesse del richiedente. A suo avviso, la proroga dell’approvazione riguardava un caso specifico e si inseriva in una procedura individualizzata.

Il Tribunale respinge questa tesi. Richiamando la giurisprudenza secondo cui la portata di un atto va valutata in base al suo oggetto e contenuto, non alla sua denominazione, rileva che il regolamento 2016/1056 si applica a una situazione oggettivamente determinata e produce effetti giuridici nei confronti di categorie di persone considerate in modo generale e astratto. In particolare, gli effetti si producono non solo nei confronti del richiedente il rinnovo, ma anche verso i fabbricanti di prodotti fitosanitari contenenti glifosato e verso le autorità nazionali competenti, che possono autorizzare tali prodotti solo se la sostanza attiva è approvata.

Il Tribunale sottolinea inoltre che il regolamento n. 1107/2009 distingue nettamente tra:

• approvazione, proroga e rinnovo dell’approvazione delle sostanze attive, disciplinati nel capo II;
• autorizzazione dei prodotti fitosanitari, disciplinata nel capo III.

L’approvazione della sostanza attiva non coincide quindi con l’autorizzazione del prodotto fitosanitario, ma costituisce un atto che incide su una pluralità di soggetti e istituzioni. Da ciò deriva che il regolamento 2016/1056 ha portata generale e non integra un atto amministrativo ai sensi del regolamento n. 1367/2006.

Rigetto degli argomenti accessori della ricorrente

Il Tribunale esamina e respinge vari argomenti ulteriori. Osserva, in particolare, che:

• il riferimento dell’articolo 17, primo comma, a una "decisione" non basta a trasformare l’atto in provvedimento individuale, poiché la qualificazione dipende dalla sostanza;
• il fatto che la misura sia adottata nell’ambito di una procedura avviata da un richiedente non ne muta la portata generale;
• la disciplina del regolamento n. 1107/2009 non consente di considerare l’approvazione della sostanza attiva come una componente dell’autorizzazione del prodotto fitosanitario;
• il parallelo con il regolamento (CE) n. 1829/2003 sugli OGM non è pertinente, perché in quel regime l’autorizzazione consente direttamente l’immissione in commercio, mentre nel caso del glifosato l’approvazione della sostanza attiva è solo una fase distinta;
• le eventuali condizioni o restrizioni dell’articolo 6 del regolamento n. 1107/2009 non sono decisive ai fini della qualificazione dell’atto.

Rapporto con la convenzione di Aarhus

La ricorrente invocava anche l’articolo 9, paragrafo 3, della convenzione di Aarhus, sostenendo che il regolamento n. 1367/2006 dovesse essere interpretato in modo conforme al diritto internazionale, così da includere anche atti di portata generale nella procedura di riesame interno.

Il Tribunale respinge anche questo profilo. Ricorda che l’articolo 9, paragrafo 3, della convenzione di Aarhus non è direttamente applicabile nell’ordinamento dell’Unione e lascia comunque un ampio margine di discrezionalità alle parti contraenti nella definizione delle modalità di impugnazione. Ne consegue che non può essere utilizzato per imporre una lettura contra legem degli articoli 10, paragrafo 1, e 2, paragrafo 1, lettera g), del regolamento n. 1367/2006. La procedura di riesame interno resta pertanto limitata agli atti amministrativi, cioè ai provvedimenti di portata individuale.

Decisione

Il Tribunale respinge integralmente il ricorso. Condanna inoltre Mellifera e.V. a sopportare le proprie spese e quelle della Commissione europea.

Principio affermato

Ai fini del regolamento (CE) n. 1367/2006, un regolamento di esecuzione che proroga l’approvazione di una sostanza attiva ai sensi dell’articolo 17 del regolamento (CE) n. 1107/2009 non è un atto amministrativo, perché non è un provvedimento di portata individuale, ma un atto di portata generale. La procedura di riesame interno non può quindi essere utilizzata per contestarlo, e la convenzione di Aarhus non impone un’interpretazione diversa.