Sentenza n. 706/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, concessionaria del Porto turistico di Marina Piccola, ha impugnato la determinazione regionale del 26 novembre 2024 che non aveva accolto la proposta di finanza di progetto presentata ai sensi dell’art. 193 del d.lgs. 36/2023. La proposta prevedeva una nuova concessione cinquantennale del servizio di gestione del porto e delle aree demaniali, con esecuzione a carico del privato di rilevanti interventi manutentivi e di riqualificazione. Sono stati dedotti vizi di eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità, contraddittorietà, perplessità, travisamento, difetto di istruttoria e di motivazione, sostenendo che l’amministrazione avesse respinto la proposta nonostante l’urgenza dei lavori, l’assenza di adeguate risorse pubbliche e la compatibilità del progetto con il previsto distretto velico e con la pianificazione urbanistica. È stata inoltre contestata la considerazione relativa a presunti inadempimenti manutentivi della concessionaria. Sul piano procedimentale, la ricorrente ha dedotto la violazione dell’art. 14 l. 241/1990, per avere l’amministrazione utilizzato un informale Tavolo tecnico anziché una conferenza di servizi, e la violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990, per la mancata comunicazione del preavviso di rigetto e per l’omessa valutazione delle osservazioni presentate. Con motivi aggiunti è stata impugnata, in via cautelativa e subordinata, la deliberazione comunale del 25 novembre 2025 di adozione del nuovo P.U.C., nella parte relativa al compendio di Marina Piccola.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti. Ha ritenuto che la fase preliminare di valutazione della fattibilità di una proposta di project financing a iniziativa privata sia caratterizzata da amplissima discrezionalità amministrativa e tecnica, non essendo diretta a scegliere la migliore offerta tra più concorrenti, ma a verificare se sussista un interesse pubblico attuale alla realizzazione dell’intervento secondo la programmazione pubblica. Di conseguenza, l’intensità dell’istruttoria e della motivazione deve essere proporzionata a tale ampiezza, potendo risultare sufficiente anche una motivazione fondata su considerazioni generali e sulla necessità di ulteriori approfondimenti. Nel caso concreto, il diniego era adeguatamente sostenuto dalla necessità di ridefinire i confini e i contenuti della concessione, integrandola con concessioni e beni pubblici limitrofi e con il progetto del distretto velico; dalla possibile interferenza tra gli interventi privati e il finanziamento pubblico di un milione di euro destinato alla riqualificazione del porto; dalla necessità di verificare le ragioni del grave degrado delle strutture, anche in relazione agli obblighi manutentivi della concessionaria; nonché dall’obbligo di individuare il nuovo concessionario, alla scadenza del titolo vigente, mediante gara pubblica. Il giudice ha ritenuto che tali elementi fossero autonomamente sufficienti a giustificare il mancato accoglimento della proposta, sicché non era necessario esaminare le ulteriori censure relative alla variante urbanistica e al nuovo P.U.C., anche perché, quand’anche fondate, non avrebbero determinato l’annullamento degli atti per la permanenza degli altri motivi legittimanti il diniego. È stata respinta la censura relativa all’art. 14 l. 241/1990, non esistendo una norma che imponesse la convocazione di una conferenza di servizi per valutare una proposta di project financing; il Tavolo tecnico è stato ritenuto uno strumento istruttorio preparatorio coerente con la fase preliminare e con l’ampia discrezionalità amministrativa. È stata respinta anche la censura relativa all’art. 10-bis l. 241/1990, poiché la ricorrente aveva comunque partecipato al procedimento mediante una nota endoprocedimentale e le sue osservazioni non introducevano elementi sostanzialmente nuovi. Il TAR ha inoltre ritenuto che le ragioni del diniego potessero essere ricavate dal complesso degli atti procedimentali e non necessariamente dal solo provvedimento finale. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 193 d.lgs. 36/2023

  Disciplina la finanza di progetto a iniziativa privata; nella fase preliminare l’amministrazione valuta discrezionalmente la fattibilità e la rispondenza della proposta all’interesse pubblico e alla programmazione delle opere.

• art. 14 l. 241/1990

  Non impone, secondo il giudice, la convocazione di una conferenza di servizi per l’esame preliminare di una proposta di project financing.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La finalità partecipativa del preavviso di rigetto può ritenersi soddisfatta quando il privato abbia comunque avuto conoscenza del procedimento e abbia potuto presentare osservazioni; non è necessaria un’analitica confutazione di ogni osservazione, purché la motivazione dimostri che esse siano state complessivamente considerate.

• art. 97 Cost.

  È richiamato quale parametro dei principi di buon andamento, efficienza, trasparenza e lealtà dell’azione amministrativa; non impone tuttavia all’amministrazione di accogliere una proposta privata quando sussistano ragioni programmatorie e di interesse pubblico contrarie.

Massime di principio

• La fase preliminare di valutazione della fattibilità di una proposta di finanza di progetto a iniziativa privata è caratterizzata da amplissima discrezionalità amministrativa e tecnica, poiché l’amministrazione non deve scegliere la migliore offerta tra più proposte, ma stabilire se esista un interesse pubblico alla realizzazione dell’intervento in coerenza con la programmazione pubblica.
• Nella valutazione preliminare di una proposta di project financing, l’amministrazione può legittimamente non procedere alla gara o rinviare o escludere la realizzazione dell’intervento, qualora ritenga che la proposta non sia coerente con gli interessi pubblici complessivi, con la pianificazione, con altre progettualità o con la necessità di ridefinire l’assetto dei beni e delle concessioni coinvolti.
• L’intensità dell’istruttoria e della motivazione del diniego di una proposta di finanza di progetto deve essere modulata in proporzione all’ampiezza della discrezionalità esercitata; nella fase preliminare possono essere sufficienti motivazioni di carattere generale, purché evidenzino ragioni oggettive e verificabili, come esigenze di pianificazione, interferenze con finanziamenti pubblici o necessità di ulteriori approfondimenti.
• Le ragioni del provvedimento amministrativo possono essere ricavate dal complesso degli atti del procedimento e non necessariamente dal solo atto conclusivo, quando gli atti procedimentali consentano di comprendere in modo adeguato l’iter logico seguito dall’amministrazione.
• La valutazione preliminare di una proposta di project financing non richiede necessariamente la convocazione di una conferenza di servizi ai sensi dell’art. 14 l. 241/1990; l’amministrazione può utilizzare strumenti istruttori preparatori e più informali, come un tavolo tecnico, in assenza di una specifica prescrizione normativa.
• La partecipazione procedimentale può ritenersi sostanzialmente garantita quando il privato, pur senza ricevere un formale preavviso di rigetto, abbia avuto conoscenza del procedimento e abbia potuto presentare osservazioni; l’amministrazione non è tenuta a confutare analiticamente ogni deduzione, se la motivazione dimostra che le osservazioni sono state complessivamente considerate.

Come è indicizzato