Sentenza n. 3597/2026 - Milano, Sezione 5

Esito

La controversia

I ricorrenti, genitori di alunni frequentanti la scuola primaria interessata, hanno impugnato le deliberazioni del Comune e della Provincia di Como, la deliberazione della Giunta regionale della Lombardia e, con motivi aggiunti, il decreto dell’Ufficio Scolastico Regionale che ha recepito il piano regionale. Il primo motivo deduceva la violazione delle norme costituzionali sul diritto allo studio, sul lavoro e sulla tutela della persona, nonché degli artt. 1 e 4 del d.P.R. n. 233/1998, del d.m. 18 dicembre 1975, del d.P.R. n. 81/2009 e della disciplina regionale, oltre a travisamento, difetto dei presupposti, difetto di motivazione e istruttoria, illogicità e sviamento, assumendo che la ricollocazione avrebbe compromesso la continuità educativa, il benessere e la socializzazione degli alunni e l’apporto socio-assistenziale della scuola alle famiglie. Il secondo motivo lamentava la violazione della disciplina sul dimensionamento scolastico, del principio del giusto procedimento e del contraddittorio, sostenendo che il Comune non avesse predisposto un effettivo piano organico e programmatorio e avesse disposto la chiusura del plesso in modo casuale, senza adeguata giustificazione e senza una preventiva intesa con le istituzioni scolastiche. Il terzo motivo denunciava la violazione dei principi di adeguatezza e proporzionalità e ulteriori vizi di illogicità, travisamento, difetto dei presupposti, motivazione e istruttoria, poiché la scuola sarebbe stata ricollocata in cinque diversi plessi. Il quarto motivo deduceva la violazione dell’art. 3, comma 6, del d.P.R. n. 233/1998, per l’omessa approvazione del piano da parte della Conferenza provinciale di organizzazione della rete scolastica, sostenendo che l’abrogazione della disposizione non fosse operativa. I motivi aggiunti deducevano l’illegittimità derivata del decreto dell’Ufficio Scolastico Regionale dai vizi degli atti presupposti.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti, compensando integralmente le spese. Il piano di dimensionamento scolastico è stato qualificato come atto generale di programmazione territoriale, organizzatorio e ampiamente discrezionale, volto a equilibrare domanda e offerta formativa, razionalizzare le risorse e rispettare il contingente statale di organico. Tali scelte sono sindacabili soltanto in presenza di errori palesi o manifesta irrazionalità e irragionevolezza. Nel caso concreto, la ricollocazione non comportava la soppressione della scuola come istituzione, poiché restavano il codice meccanografico e il corpo docente, e gli edifici individuati erano vicini, con la sede principale collocata a circa 450 metri. Non è stata provata una concreta lesione del diritto all’istruzione o una interruzione del percorso educativo. La motivazione comunale è stata ritenuta sufficiente, poiché fondata sul sottoutilizzo degli edifici scolastici, sul calo demografico, sulla necessità di ottimizzare le risorse, sulla sicurezza degli immobili, sulla sostenibilità economica e ambientale e sulla disponibilità di trasporti e posti scolastici. In materia non era necessaria una motivazione analitica e comparativa rispetto a ogni singolo plesso. Il secondo motivo è stato respinto perché la deliberazione comunale richiamava gli indirizzi regionali, il Documento Unico di Programmazione e una relazione istruttoria contenente dati su capienza, iscritti, percentuali di occupazione e distribuzione territoriale; le contestazioni fondate su diverse valutazioni pedagogiche miravano a ottenere un sindacato sostitutivo sul merito amministrativo. Il parere negativo degli organi collegiali scolastici non determinava l’illegittimità, non essendo emerso un dissenso tra gli enti territoriali competenti e non essendo tali pareri vincolanti. Il terzo motivo è stato respinto perché i plessi ulteriori rispetto a quello principale erano previsti soltanto in via gradata, qualora gli spazi non fossero bastati, e non costituivano una contemporanea frammentazione della scuola in cinque sedi. Il riferimento al d.m. 18 dicembre 1975 non conduceva a esito diverso, anche perché la disciplina ammette deroghe alle distanze in presenza di un servizio di trasporto gratuito. Il quarto motivo è stato respinto perché il procedimento disciplinato dall’art. 3 del d.P.R. n. 233/1998 deve essere coordinato con il successivo riassetto costituzionale e con la legislazione regionale. In applicazione del principio di cedevolezza, la disciplina statale è stata sostituita, in Lombardia, dalla l.r. n. 19/2007, che prevede un procedimento multilivello nel quale i Comuni adottano le modifiche di propria competenza, le Province elaborano la proposta e la Regione stabilisce i criteri e approva definitivamente il piano. Poiché tale procedura era stata rispettata, non era necessaria l’approvazione della Conferenza provinciale prevista dalla disciplina statale previgente. I motivi aggiunti sono stati respinti per insussistenza dei vizi derivati dedotti contro gli atti presupposti.

Norme richiamate

• art. 21 l. n. 59/1997

  I requisiti dimensionali ottimali e le deroghe dimensionali sono individuati in rapporto alle esigenze e alla varietà delle situazioni locali.

  La disposizione costituisce la base normativa dell’autonomia scolastica e della ricerca della dimensione ottimale delle istituzioni scolastiche in rapporto alle esigenze territoriali.

• artt. 2 e 4 d.P.R. n. 233/1998

  La dimensione ottimale di ciascuna istituzione scolastica è definita in relazione agli elementi demografici, geografici, economici e socio-culturali del bacino di utenza.

  La disciplina individua i criteri di dimensionamento e consente l’unificazione o riorganizzazione delle scuole in funzione delle esigenze educative e territoriali.

• art. 139 d.lgs. n. 112/1998

  Ai comuni, in relazione agli altri gradi inferiori di scuola, sono attribuiti i compiti e le funzioni concernenti l’istituzione, l’aggregazione, la fusione e la soppressione di scuole e la redazione dei piani di organizzazione della rete.

  La norma attribuisce ai Comuni le funzioni relative alla rete delle scuole dell’infanzia e del primo ciclo, compresa la pianificazione organizzativa.

• art. 1, comma 3, d.P.R. n. 81/2009

  Fino alla data di entrata in vigore del regolamento continua ad applicarsi la disciplina vigente.

  La disposizione è esaminata nel quadro del successivo riassetto delle competenze legislative e amministrative in materia di dimensionamento scolastico.

• art. 19, commi 4, 5 e 5-ter, d.l. n. 98/2011, convertito dalla l. n. 111/2011

  La disciplina è richiamata nell’evoluzione normativa del dimensionamento scolastico e della definizione del contingente dei dirigenti scolastici.

• art. 1, comma 557, l. n. 197/2022

  La norma ha introdotto nuovi criteri, con valenza triennale, per la definizione e distribuzione del contingente dei dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali e amministrativi, nel quadro della riorganizzazione prevista dal PNRR.

• art. 1, comma 2, l. n. 131/2003

  È richiamato il principio di cedevolezza delle disposizioni statali rientranti in materie regionali, applicabili fino all’entrata in vigore della disciplina regionale.

• artt. 5 e 6 l.r. Lombardia n. 19/2007

  La legge regionale disciplina l’organizzazione della rete scolastica e il riparto dei compiti tra Regione, Province e Comuni, sostituendo il modello fondato sulla Conferenza provinciale previsto dalla disciplina statale previgente.

• art. 3 d.P.R. n. 233/1998

  Il piano di dimensionamento delle istituzioni scolastiche è approvato dalle conferenze provinciali.

  La previsione, anche a prescindere dalla sua abrogazione espressa, non trova applicazione nel procedimento lombardo, disciplinato dalla normativa regionale sopravvenuta.

• art. 24, comma 1, lett. d), d.P.R. n. 81/2009

  È richiamato quale disposizione abrogatrice dell’art. 3 del d.P.R. n. 233/1998.

• art. 97 Cost.

  Il principio di buon andamento sostiene le scelte di razionalizzazione, economicità ed efficienza della rete scolastica, senza eliminare la discrezionalità amministrativa nella programmazione.

• art. 1 l. n. 241/1990

  È richiamato in relazione ai principi di economicità, efficacia, imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa.

• art. 55, comma 10, c.p.a.

  Ha consentito di fissare direttamente l’udienza per la sollecita definizione del giudizio nel merito, dopo la fase cautelare.

Massime di principio

• Il piano di dimensionamento della rete scolastica è un atto generale di programmazione territoriale, organizzatorio e discrezionale; il giudice amministrativo può sindacarlo soltanto per errori palesi, manifesta irrazionalità o manifesta irragionevolezza, senza sostituire le proprie valutazioni a quelle dell’amministrazione.
• Nelle scelte di dimensionamento scolastico non è normalmente necessaria una motivazione analitica e comparativa riferita a ogni singolo plesso: è sufficiente una motivazione complessiva che renda intelligibile il disegno organizzativo e dia conto dei criteri generali perseguiti, quali andamento demografico, grado di utilizzazione degli edifici, sicurezza, sostenibilità ed efficienza delle risorse.
• La ricollocazione di un plesso scolastico non equivale alla soppressione dell’istituzione scolastica né determina di per sé una lesione del diritto allo studio quando restino invariati il codice meccanografico e il corpo docente, siano disponibili sedi territorialmente vicine e non sia dimostrata una concreta compromissione della continuità educativa.
• Il dissenso degli organi collegiali scolastici, quando espresso nell’ambito di un parere obbligatorio ma non vincolante, non rende illegittimo il piano di dimensionamento se l’amministrazione competente ha svolto un’istruttoria adeguata e il dissenso non si accompagna a un contrasto tra gli enti titolari delle competenze decisorie.
• In materia di dimensionamento scolastico, la disciplina statale previgente sulle conferenze provinciali cede alla normativa regionale adottata nell’esercizio della competenza concorrente in materia di istruzione; pertanto, è legittimo il procedimento nel quale i Comuni adottano le modifiche di propria competenza, le Province elaborano la proposta e la Regione approva definitivamente il piano, senza necessità della Conferenza provinciale prevista dalla disciplina statale previgente.

Come è indicizzato