Sentenza n. 844/2026 - Catania, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la delibera comunale deducendo che l'aggiunta della dizione "e al dettaglio" alla previsione delle NTA che consentiva nella zona D1/3 soltanto locali per la commercializzazione e distribuzione di materiale all'ingrosso costituisse una variante urbanistica sostanziale, non una mera interpretazione. Ha quindi denunciato l'incompetenza della Giunta Municipale, spettando al Consiglio Comunale il potere di pianificazione urbanistica e di approvazione delle varianti, nonché la violazione della procedura prevista dall'art. 26 della L.R. n. 19/2020, con omissione delle garanzie di pubblicazione, deposito, presentazione delle osservazioni e conferenza di pianificazione. Ha contestato inoltre il richiamo all'art. 20 della L.R. n. 16/2016, ritenuto non idoneo a consentire la modifica delle NTA. Il Comune e i controinteressati hanno eccepito la carenza di interesse della ricorrente, sostenendo l'assenza di un pregiudizio concreto e la diversità dei bacini di utenza, e nel merito hanno qualificato l'atto come interpretazione adeguatrice ai principi di liberalizzazione, concorrenza e libertà di stabilimento. È stata altresì contestata la lesività immediata della delibera, qualificata come mero atto di indirizzo. La ricorrente ha fondato la propria legittimazione sulla vicinitas commerciale e sul pregiudizio concorrenziale derivante dalla possibile localizzazione di un nuovo supermercato nel medesimo territorio comunale.

La decisione

Il TAR ha ritenuto ammissibile l'intervento ad opponendum di Eurospin Sicilia S.p.A., poiché il contratto preliminare di compravendita prodotto dimostrava un interesse diretto, concreto e attuale alla conservazione dell'atto favorevole. Ha respinto anche l'eccezione di carenza di interesse della ricorrente: entrambe le strutture erano supermercati per la vendita di prodotti alimentari e non operanti nel Comune di Noto, sicché era verosimile la comunanza, almeno parziale, del bacino di utenza e il pregiudizio concorrenziale risultava concreto e attuale. La delibera è stata ritenuta immediatamente lesiva perché non si limitava a impartire indirizzi, ma approvava espressamente il progetto e lo schema di convenzione. Nel merito, il ricorso è stato accolto. Il Collegio ha distinto l'interpretazione, che chiarisce il significato di una disposizione senza alterarne il contenuto prescrittivo, dalla modifica normativa, che integra o amplia il testo. Poiché la previsione delle NTA era chiara e limitava le destinazioni ai locali per la vendita all'ingrosso, l'aggiunta della locuzione "e al dettaglio" ha ampliato le destinazioni d'uso ammissibili e ha quindi costituito una variante urbanistica parziale, indipendentemente dal nomen iuris utilizzato dal Comune. La Giunta Municipale era incompetente, essendo la pianificazione urbanistica e l'adozione delle varianti attribuite al Consiglio Comunale. È stata inoltre ravvisata la violazione delle procedure proprie della variante urbanistica, comprese le garanzie partecipative e di pubblicità previste dall'art. 26 della L.R. n. 19/2020. Il richiamo ai principi di liberalizzazione e all'eterointegrazione non consentiva alla Giunta di modificare o disapplicare direttamente la disciplina urbanistica: l'adeguamento a fonti sovraordinate doveva essere effettuato dall'organo competente mediante lo strumento tipico della variante. La delibera è stata pertanto annullata. Le spese, liquidate in complessivi euro 3.613 oltre accessori, sono state poste solidalmente a carico del Comune, dei controinteressati e dell'interveniente.

Norme richiamate

• art. 3, punto 4, NTA del P.R.P. della zona D1/3

  locali per la commercializzazione e la distribuzione di materiale all'ingrosso

  La disposizione è stata ritenuta chiara e limitata alla vendita all'ingrosso; l'aggiunta della dizione "e al dettaglio" ne ha modificato il contenuto prescrittivo.

• art. 26 L.R. n. 19/2020

  Disciplina la procedura di approvazione delle varianti urbanistiche, con garanzie di pubblicazione, deposito, osservazioni e conferenza di pianificazione.

• art. 20 L.R. n. 16/2016

  Il richiamo alla disciplina del permesso di costruire convenzionato per lotti interclusi non consente di modificare le NTA né di sostituire la procedura di variante urbanistica.

Massime di principio

• La modifica testuale di una norma tecnica di attuazione che amplia le destinazioni d'uso ammissibili costituisce una variante urbanistica, anche quando l'amministrazione la qualifichi formalmente come interpretazione o atto di indirizzo.
• L'interpretazione amministrativa può chiarire disposizioni ambigue o coordinarle con altre norme, ma non può alterarne il contenuto prescrittivo né introdurre nuove destinazioni d'uso.
• L'adozione di una variante urbanistica rientra nella competenza dell'organo titolare della funzione di pianificazione, e non può essere validamente esercitata dalla Giunta Municipale quale organo esecutivo.
• L'adeguamento degli strumenti urbanistici a principi sovraordinati di liberalizzazione e concorrenza deve essere realizzato dall'organo competente mediante la procedura tipica di variante, nel rispetto delle garanzie partecipative e pubblicistiche; tali principi non legittimano la modifica diretta della disciplina di piano da parte di un organo incompetente.
• Un operatore economico che gestisce un'attività commerciale dello stesso tipo nel medesimo territorio comunale ha interesse concreto e attuale a impugnare l'atto urbanistico che consente l'insediamento di un concorrente, quando sia verosimile la comunanza, anche parziale, del bacino di utenza.
• Una delibera che, oltre a fornire indirizzi interpretativi, approva il progetto e lo schema di convenzione per un intervento commerciale ha contenuto concreto e immediatamente lesivo, anche prima del rilascio del permesso di costruire.

Come è indicizzato