Sentenza n. 111/2026 - Trieste, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la variante generale n. 34 al PRGC, approvata dal Comune e resa esecutiva dalla Regione, lamentando la riduzione della capacità edificatoria delle proprie aree da circa 158.484 mc a 84.300 mc e il diniego della possibilità di realizzare un esercizio commerciale di media struttura maggiore, con superficie di vendita compresa tra 400 e 1.500 mq. Ha dedotto, con il primo motivo, la violazione dei principi in materia di pianificazione urbanistica, dell’affidamento qualificato derivante dall’accordo transattivo del 2008 e dal P.A.C./P.R.P.C. del 2012, nonché difetto di motivazione, difetto di istruttoria e travisamento dei presupposti. Secondo la ricorrente, il Comune avrebbe dovuto comparare puntualmente l’interesse pubblico alla nuova pianificazione con il proprio interesse alla conservazione delle volumetrie già riconosciute. Con il secondo motivo ha censurato il rigetto dell’osservazione relativa all’insediamento commerciale, sostenendo che il Comune avrebbe travisato la richiesta, equiparando una media struttura maggiore a una grande struttura di vendita, ignorato il parere favorevole dell’Ufficio tecnico e l’interesse della società, nonché violato la riserva regionale vincolante n. 7e, che avrebbe consentito strutture commerciali con superficie inferiore a 1.500 mq.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Quanto al primo motivo, ha ricordato che le scelte urbanistiche sono espressione di ampia discrezionalità e, di regola, non richiedono una motivazione specifica ulteriore rispetto ai criteri generali dello strumento urbanistico; inoltre, non opera il divieto di reformatio in pejus della pianificazione. Un obbligo motivazionale rafforzato sussiste soltanto in presenza di un affidamento qualificato, riconducibile, tra l’altro, a convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato con il Comune o giudicati favorevoli. Nel caso concreto, l’accordo transattivo del 2008 aveva vincolato il Comune a non ridurre la cubatura e a non peggiorare la disciplina urbanistica soltanto per dieci anni dal 31 dicembre 2007. Tale termine era già scaduto quando furono avviate le direttive della variante nel 2018 e quando la variante fu adottata e approvata; pertanto, il vincolo convenzionale era venuto meno e si era riespansa la piena potestà pianificatoria comunale. Neppure il P.A.C./P.R.P.C. del 2012 aveva generato un affidamento qualificato, poiché non era mai stata stipulata la necessaria convenzione urbanistica, non era stato richiesto alcun titolo edilizio e non erano state eseguite opere. Il piano, rimasto inattuato, era inoltre scaduto. La proroga triennale prevista dall’art. 30, comma 3-bis, d.l. n. 69/2013 presupponeva l’esistenza di una convenzione stipulata e non poteva applicarsi a un piano privo di tale requisito. L’art. 25, comma 6, l.r. FVG n. 5/2007 non attribuiva al piano approvato la natura della convenzione negoziale necessaria. È stata inoltre dichiarata inammissibile, perché nuova e proposta soltanto nelle memorie, la tesi secondo cui il Comune avrebbe dovuto previamente ritirare in autotutela il piano. Quanto al secondo motivo, il TAR ha ritenuto adeguata e non travisata la motivazione del Comune, che aveva scelto discrezionalmente di evitare l’insediamento di un ulteriore esercizio commerciale di media struttura maggiore, privilegiando esercizi di quartiere fino a 400 mq per non indebolire il tessuto commerciale esistente. La riserva regionale n. 7e aveva la finalità di impedire l’insediamento di grandi strutture di vendita, anche attraverso complessi commerciali, in assenza del piano di settore del commercio; non imponeva invece al Comune di consentire, in positivo, esercizi di media struttura maggiore. Le spese sono state compensate per la particolarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 7 dell’accordo transattivo del 2008

  il Comune si impegna a non ridurre per dieci anni a partire dal 31 dicembre 2007 la cubatura complessivamente realizzabile così individuata ed a non modificare, per alcun profilo, in senso deteriore la disciplina urbanistica derivante dalla applicazione della presente convenzione

  Il vincolo convenzionale alla conservazione della capacità edificatoria aveva durata decennale; scaduto tale termine, il Comune ha riacquistato la piena potestà pianificatoria.

• art. 25, comma 6, l.r. FVG n. 5/2007

  I rapporti derivanti dall'attuazione degli interventi previsti dal PAC sono regolati da convenzione tra Comune e proponente, approvata dalla Giunta comunale contestualmente al PAC.

  La disposizione presuppone una convenzione urbanistica distinta e non attribuisce al piano approvato, di per sé, la natura di convenzione negoziale.

• art. 30, comma 3-bis, d.l. n. 69/2013, convertito dalla l. n. 98/2013

  La proroga triennale dei piani attuativi presuppone che il piano sia efficace e che la relativa convenzione sia stata stipulata; non si applica a piani mai convenzionati.

• art. 21 l.r. FVG n. 29/2005

  La disciplina regionale distingue le strutture commerciali in relazione alla superficie di vendita; la media struttura maggiore riguarda esercizi con superficie compresa tra 400 e 1.500 mq, mentre le grandi strutture superano i 1.500 mq.

• art. 2, comma 1, lett. e), l.r. FVG n. 29/2005

  un insieme di più esercizi sia di vicinato, che di media o grande struttura, insediati in uno o più edifici, funzionalmente o fisicamente integrati tra loro, o che facciano parte di un unico Piano attuativo la cui superficie complessiva di vendita sia superiore a metri quadrati 1.500

  La nozione di complesso commerciale rileva per impedire che l’aggregazione di esercizi consenta di eludere il divieto regionale di grandi strutture di vendita.

Massime di principio

• Le scelte contenute in una variante generale urbanistica costituiscono espressione di ampia discrezionalità amministrativa e, salvo particolari situazioni di affidamento qualificato, non richiedono una motivazione puntuale sulle singole posizioni private né sono soggette al divieto di reformatio in pejus rispetto alla disciplina previgente.
• L’affidamento qualificato alla conservazione della capacità edificatoria derivante da un accordo tra Comune e privato opera entro i limiti temporali e sostanziali stabiliti dall’accordo; una volta scaduto il termine convenzionale, si riespande la piena potestà pianificatoria dell’amministrazione.
• L’approvazione di un piano attuativo non perfeziona, da sola, una pianificazione convenzionata idonea a fondare un affidamento qualificato quando la normativa richiede la successiva stipulazione e trascrizione della convenzione urbanistica. In assenza di convenzione, il piano non produce integralmente gli effetti che consentono l’edificazione e non beneficia della proroga dei piani efficaci.
• Una riserva regionale che vieta l’insediamento di grandi strutture di vendita, anche mediante complessi commerciali, non impone al Comune di consentire specifiche strutture commerciali di dimensioni inferiori; la scelta di escludere anche esercizi di media struttura maggiore può rientrare nella discrezionalità pianificatoria comunale, se coerentemente motivata con le linee generali della variante.
• La censura relativa all’obbligo dell’amministrazione di ritirare in autotutela un piano urbanistico, se dedotta per la prima volta nelle memorie e non nel ricorso, è inammissibile in quanto nuova.

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