Sentenza n. 342/2026 - Campobasso, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato gli atti di programmazione sanitaria regionale relativi all’anno 2023, contestando, in primo luogo, la riduzione del budget destinato alle prestazioni rese a pazienti non residenti in Molise e la soppressione della precedente clausola relativa alla compensazione interregionale della mobilità sanitaria attiva. Ha dedotto carenza di istruttoria e motivazione, illogicità e irragionevolezza della scelta programmatoria. In secondo luogo, ha lamentato una interruzione della continuità assistenziale, derivante dalla cessazione della proroga dei precedenti contratti e dalla previsione secondo cui il nuovo contratto avrebbe avuto efficacia dalla sottoscrizione, con conseguente vuoto regolatorio dal 1° gennaio 2023 alla stipula. In terzo luogo, ha denunciato la violazione delle garanzie partecipative, per mancata instaurazione di un contraddittorio preventivo. Nel corso del giudizio le amministrazioni hanno eccepito che la ricorrente, sottoscrivendo il 9 ottobre 2023 il contratto di budget contenente all’art. 8 una clausola di salvaguardia, aveva accettato espressamente e incondizionatamente i provvedimenti sui tetti di spesa, sulle tariffe e sugli atti connessi, rinunciando alle impugnazioni già proposte o proponibili. È stato inoltre dedotto che il DCA n. 23/2023 aveva modificato la decorrenza del contratto, fissandola dal 1° gennaio al 31 dicembre 2023. La ricorrente ha richiamato il successivo DCA n. 115/2025 e l’Intesa Stato-Regioni n. 267/CSR del 2025, sostenendo che tali atti avrebbero riconosciuto la remunerabilità delle prestazioni extraregionali e dimostrato l’illegittimità originaria del DCA n. 2/2023.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse. La sottoscrizione del contratto di budget successivamente alla proposizione del ricorso, contenente una clausola di salvaguardia dal tenore espresso, completo e incondizionato, è stata qualificata come acquiescenza agli atti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe e agli atti presupposti e connessi, nonché come rinuncia alle impugnazioni già intraprese. Il DCA n. 2/2023 era espressamente richiamato nel contratto e ne costituiva un presupposto economico essenziale; la ricorrente ne era inoltre certamente a conoscenza, avendolo impugnato. Il Collegio ha ritenuto inconferenti il DCA n. 115/2025, riferito agli anni 2020-2022, e l’Intesa Stato-Regioni n. 267/CSR del 2025, limitata alla quantificazione della mobilità extraregionale per il 2023 senza introdurre un principio generale di automatica remunerabilità delle prestazioni extra budget né modificare il DCA n. 2/2023. Il TAR ha ribadito la legittimità generale delle clausole di salvaguardia nei contratti con strutture private accreditate, precisando che esse non possono tuttavia precludere la tutela contro sopravvenienze o incidere su decisioni di annullamento già ottenute; tali eccezioni non ricorrevano nel caso concreto. In via subordinata, il Collegio ha ritenuto comunque infondato il ricorso. Il primo motivo è stato respinto: la riduzione del budget per i pazienti extraregionali era sorretta da istruttoria congrua e da una scelta programmatoria non illogica, diretta a incrementare il budget per i residenti, ridurre la mobilità passiva e contenere la spesa sanitaria complessiva; il budget totale attribuito alla struttura era anzi aumentato. È stata ritenuta legittima anche la sottoposizione a tetto delle prestazioni extraregionali, poiché la mobilità attiva costituisce comunque una voce di costo del sistema sanitario nazionale e deve essere oggetto di programmazione. Il secondo motivo è stato dichiarato improcedibile, essendo intervenuto il DCA n. 23/2023, che aveva attribuito al contratto efficacia per l’intero anno 2023. Il terzo motivo è stato respinto: l’art. 13 l. 241/1990 esclude l’applicazione delle garanzie partecipative agli atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e programmazione; la determinazione dei tetti di spesa mantiene tale natura anche quando siano individuabili i singoli destinatari. Inoltre, la programmazione finanziaria sanitaria è espressione di un potere autoritativo, unilaterale e vincolante, particolarmente condizionato dal piano di rientro. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  Costituisce la base normativa per gli accordi contrattuali relativi all’acquisto di prestazioni sanitarie dalle strutture private accreditate.

• art. 13 l. 241/1990

  le disposizioni relative ai diritti partecipativi non si applicano nei confronti dell'attività dell’Amministrazione diretta alla emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione

  Esclude l’applicazione ordinaria delle garanzie partecipative agli atti di pianificazione e programmazione, inclusi quelli di determinazione dei tetti di spesa sanitaria.

• art. 7 l. 241/1990

  Le garanzie di comunicazione di avvio del procedimento non trovano applicazione agli atti di programmazione generale esaminati dal Collegio.

• art. 8 l. 241/1990

  Le garanzie partecipative previste dalla norma non sono applicabili alla determinazione generale dei tetti di spesa sanitaria.

• art. 32, comma 8, l. 449/1997

  le regioni ... individuano preventivamente per ciascuna istituzione sanitaria pubblica e privata ... i limiti massimi annuali di spesa sostenibile con il Fondo sanitario e i preventivi annuali delle prestazioni

  Attribuisce all’amministrazione regionale il potere di individuare preventivamente i limiti massimi annuali di spesa e i volumi delle prestazioni, confermando la natura autoritativa e unilaterale della programmazione sanitaria.

• art. 81 Cost.

  È richiamato quale fondamento dell’esigenza di equilibrio finanziario e contenimento della spesa pubblica, da coordinare con la tutela del diritto alla salute.

• art. 24 Cost.

  Il diritto di agire in giudizio può essere inciso da una rinuncia volontaria espressa e consapevole contenuta nella clausola di salvaguardia, in presenza di interessi pubblici di rilievo costituzionale.

• art. 1418 c.c.

  È richiamato per affermare che una clausola di salvaguardia avente portata retroattiva e totalmente preclusiva rispetto a qualsiasi futura impugnazione potrebbe essere nulla per contrarietà a norme imperative; tale ipotesi non ricorreva nel caso concreto.

Massime di principio

• La sottoscrizione, successiva alla proposizione del ricorso, di un contratto di budget sanitario contenente una clausola espressa, completa e incondizionata di accettazione dei provvedimenti sui tetti di spesa, sulle tariffe e sugli atti presupposti o collegati integra acquiescenza e rinuncia alle impugnazioni già proposte o proponibili contro tali atti, determinando la sopravvenuta carenza di interesse al ricorso.
• Le clausole di salvaguardia inserite nei contratti con strutture sanitarie private accreditate sono in linea generale legittime, poiché consentono di coordinare l’adesione al servizio sanitario pubblico con gli obiettivi di contenimento della spesa e di sostenibilità del sistema; esse non possono però essere interpretate come rinuncia preventiva a impugnare qualsiasi futura modifica retroattiva del rapporto o come preclusione al rispetto di annullamenti già ottenuti.
• La determinazione dei tetti di spesa e dei budget individuali per l’acquisto di prestazioni sanitarie rientra nella discrezionalità politico-amministrativa e nel potere di programmazione finanziaria dell’amministrazione; il sindacato giurisdizionale deve quindi limitarsi a verificare l’esistenza di una istruttoria congrua e l’assenza di manifesta illogicità, irragionevolezza o incoerenza.
• Anche la mobilità sanitaria attiva, pur potendo non gravare direttamente e nell’immediato sul bilancio della regione che eroga la prestazione, costituisce una componente del costo complessivo del sistema sanitario e può essere sottoposta a un limite massimo nell’ambito della programmazione finanziaria generale.
• Gli atti di determinazione dei tetti di spesa sanitaria hanno natura di atti generali di pianificazione e programmazione; ai sensi dell’art. 13 l. 241/1990, la loro adozione non richiede l’attivazione delle garanzie partecipative individuali, anche quando siano identificabili i singoli operatori potenzialmente interessati.
• La successiva modifica amministrativa della decorrenza del contratto di budget, con attribuzione di efficacia per l’intero anno oggetto della programmazione, determina la sopravvenuta carenza di interesse rispetto alla censura concernente il precedente vuoto regolatorio.

Come è indicizzato