Sentenza n. 13895/2026 - Roma, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il decreto ministeriale del 6 luglio 2022, il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022, l'accordo Stato-Regioni del 7 novembre 2019, la circolare ministeriale del 29 luglio 2019 e gli ulteriori atti presupposti del sistema di payback sui dispositivi medici, proponendo poi motivi aggiunti contro il decreto del Commissario ad acta della Regione Molise n. 40 del 15 dicembre 2022, che aveva individuato l'impresa tra quelle soggette al ripiano per gli anni 2015-2018 e quantificato in circa 49.000 euro la somma dovuta, prevedendo termini e modalità di versamento e la compensazione in caso di inadempimento. Sono stati dedotti: violazione dell'art. 9-ter, comma 8, d.l. n. 78/2015, per avere il decreto ministeriale utilizzato i dati di costo dei modelli CE anziché il fatturato aziendale al lordo dell'IVA; travisamento dei presupposti, contraddittorietà, difetto di istruttoria, ingiustizia manifesta e violazione del contraddittorio; genericità e indeterminatezza dei parametri, considerata l'eterogeneità dei dispositivi medici e la possibile compresenza di forniture e servizi; illegittimità costituzionale dell'art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. n. 78/2015 per violazione degli artt. 3, 23, 41 e 53 Cost., nonché degli artt. 16 e 52 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea; violazione dei principi di irretroattività, legittimo affidamento, libertà d'impresa, proprietà, proporzionalità ed evidenza pubblica; erroneità del computo dell'IVA e sproporzione dell'onere rispetto ai margini di utile. Con riguardo al provvedimento regionale sono state contestate anche la correttezza dei dati contabili, la determinazione del fatturato, l'incidenza economica del payback e la violazione del contraddittorio procedimentale.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso quanto agli atti ministeriali e agli ulteriori atti statali presupposti. Ha ritenuto che il meccanismo del payback fosse già conoscibile dal 2015 nei suoi elementi essenziali, comprese le percentuali di ripiano e il criterio di partecipazione parametrato al fatturato, e che la successiva fissazione dei tetti regionali e l'attuazione del sistema non violassero l'affidamento né il principio di irretroattività. Ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha qualificato il payback come contributo solidaristico ragionevole e proporzionato, soggetto a riserva di legge ma non avente natura tributaria, escludendo le dedotte violazioni degli artt. 23, 41 e 53 Cost. Il fatturato, anche al lordo dell'IVA, è stato ritenuto parametro non arbitrario, in quanto indice della dimensione economica dell'apporto dell'impresa al mercato dei dispositivi forniti al SSN; l'IVA è computabile perché costituisce un costo per la pubblica amministrazione acquirente, consumatore finale. Il payback opera inoltre esternamente ai singoli contratti di gara e non ne modifica quantità, prezzo o sinallagma, sicché non viola la disciplina eurounitaria sulle modifiche contrattuali né altera l'esito delle gare. È stato escluso il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia. L'atto regionale è stato invece dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Secondo il TAR, le regioni svolgono attività meramente tecnica, vincolata e ricognitiva: verificano i dati contabili, individuano le imprese e applicano percentuali e criteri già stabiliti dalla legge e dagli atti statali, senza esercitare potere autoritativo o discrezionale. La pretesa regionale dà luogo a un rapporto obbligatorio e a un diritto soggettivo patrimoniale dell'impresa al corretto calcolo della somma, con conseguente giurisdizione del giudice ordinario. È stata indicata la possibilità di riassunzione davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Le spese sono state compensate tra tutte le parti costituite.

Norme richiamate

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015, convertito in l. 125/2015

  «rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell’IVA»; «in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l’acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale»

  La disciplina individua il criterio del fatturato lordo IVA, le percentuali di ripiano a carico delle imprese e il procedimento per l'individuazione delle aziende soggette al pagamento; l'attività regionale prevista dal comma 9-bis è vincolata e meramente tecnico-contabile.

• art. 18, comma 1, d.l. 115/2022, convertito in l. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis nell'art. 9-ter del d.l. n. 78/2015, rendendo operative le procedure per il ripiano relativo agli anni 2015-2018 senza modificare sostanzialmente l'obbligo già previsto.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Ha novellato l'art. 9-ter, comma 8, stabilendo che il superamento del tetto sia rilevato sulla base del fatturato aziendale al lordo dell'IVA.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito in l. 56/2023

  Ha istituito un fondo destinato al ripiano e previsto una riduzione dell'importo dovuto dalle imprese, successivamente estesa dalla Corte costituzionale a tutte le aziende fornitrici.

• art. 7 d.l. 95/2025, convertito in l. 118/2025

  «gli obblighi a carico delle aziende fornitrici di dispositivi medici [...] si intendono assolti con il versamento [...] della quota del 25 per cento degli importi indicati nei provvedimenti regionali e provinciali»

  Prevede una definizione agevolata degli obblighi di payback per gli anni 2015-2018 e la cessazione della materia del contendere nei giudizi relativi ai provvedimenti regionali e provinciali in caso di versamento.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice munito di giurisdizione entro tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia declinatoria.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR ha escluso che la controversia sugli atti regionali rientrasse in una ipotesi di giurisdizione esclusiva amministrativa.

• art. 72 direttiva 2014/24/UE

  Non è applicabile perché il payback non modifica i contratti di appalto né il loro equilibrio economico, ma incide esternamente sulla posizione patrimoniale complessiva dei fornitori.

• sentenza Corte costituzionale n. 140/2024

  «contributo solidaristico»; «le imprese fornitrici dei dispositivi medici erano consapevoli fin dal 2015 [...] dell'esistenza di un meccanismo di fissazione di un tetto di spesa e del conseguente obbligo di ripiano»

  Ha escluso l'illegittimità costituzionale del meccanismo di payback per il quadriennio 2015-2018, ritenendolo ragionevole, proporzionato, rispettoso della riserva di legge e non lesivo dell'affidamento, dell'irretroattività e della libertà d'impresa.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018 costituisce un contributo solidaristico ragionevole e proporzionato, non un tributo sul reddito; il legislatore può parametrarlo al fatturato dell'impresa, anche al lordo dell'IVA, quale indice della dimensione economica dell'attività svolta nel mercato degli acquisti del Servizio sanitario nazionale.
• La successiva attuazione del meccanismo di payback non viola il legittimo affidamento o il principio di irretroattività quando l'obbligo di concorrere al ripiano e i suoi elementi essenziali erano già previsti e conoscibili prima della partecipazione alle gare e della conclusione dei contratti di fornitura.
• Il payback sui dispositivi medici opera esternamente ai singoli contratti pubblici e non ne modifica quantità, prezzi o sinallagma; pertanto non costituisce una modifica contrattuale rilevante ai sensi della disciplina eurounitaria sulle modifiche degli appalti e non altera l'esito delle gare.
• Gli atti regionali che, in applicazione della disciplina statale sul payback, si limitano a verificare dati contabili, individuare le imprese e applicare percentuali e criteri già predeterminati svolgono una funzione meramente tecnica e vincolata, senza esercizio di potere autoritativo.
• La controversia relativa alla correttezza del calcolo dell'importo di payback richiesto con l'atto regionale applicativo riguarda un'obbligazione patrimoniale e il diritto soggettivo dell'impresa al corretto calcolo del dovuto; essa appartiene quindi alla giurisdizione del giudice ordinario, non a quella del giudice amministrativo.

Come è indicizzato