Sentenza n. 1055/2026 - Bologna, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente, cittadino marocchino regolarmente soggiornante in Italia, aveva presentato domanda di ricongiungimento familiare con i due figli minori residenti in Marocco. Lo Sportello Unico per l’Immigrazione di Modena aveva rilasciato i nulla osta al ricongiungimento il 24 settembre 2022. Poiché, nonostante la presentazione della documentazione presso il centro TLS-contact, l’Ambasciata d’Italia a Casablanca non aveva rilasciato i visti né comunicato un diniego motivato per oltre due anni, il ricorrente ha proposto ricorso ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a., chiedendo l’accertamento dell’illegittimità del silenzio, l’ordine di rilascio dei visti, la nomina di un commissario ad acta e la fissazione di una penalità di mora. In via subordinata ha chiesto l’accertamento della fondatezza della pretesa e la condanna al rilascio dei visti. Ha dedotto la violazione della disciplina sul ricongiungimento familiare, dell’art. 8, comma 4, d.P.R. n. 394/1999, sostenendo che, verificata l’esistenza dei nulla osta, non residuassero margini di apprezzamento discrezionale in capo all’Ambasciata, nonché la violazione del legittimo affidamento e della certezza del diritto. Il TAR ha rilevato d’ufficio il possibile difetto di giurisdizione.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione, ritenendo che la posizione relativa al rilascio del visto di ingresso per ricongiungimento familiare abbia natura di diritto soggettivo. Tale qualificazione non cambia per il fatto che la domanda sia stata proposta con il rito sul silenzio previsto dagli artt. 31 e 117 c.p.a.: il rito non determina la giurisdizione, che dipende dalla natura della situazione giuridica sostanziale dedotta. In materia non è prevista una giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, sicché la giurisdizione spetta al giudice ordinario. Il giudice ha inoltre precisato che il rito sul silenzio è utilizzabile dal giudice amministrativo soltanto quando l’inerzia riguardi un interesse legittimo, oppure un diritto soggettivo ricadente in una materia di giurisdizione esclusiva; non costituisce un rimedio generale contro ogni inerzia amministrativa né crea una nuova ipotesi di giurisdizione amministrativa. La stessa prospettazione del ricorrente, secondo cui il procedimento comporterebbe una verifica vincolata dei requisiti, conferma la natura di diritto soggettivo. Il TAR ha richiamato la distinzione tra le competenze dello Sportello Unico, cui spetta la verifica dei requisiti del richiedente previsti dall’art. 29, comma 3, d.lgs. n. 286/1998, e dell’autorità consolare, competente per l’autenticità della documentazione relativa ai presupposti familiari. Sono stati fatti salvi gli effetti processuali e sostanziali della domanda ai sensi dell’art. 11, comma 2, c.p.a., ove il giudizio sia riproposto davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza. Le spese sono state integralmente compensate per la particolarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 31 c.p.a.

  non ha inteso creare un rimedio di carattere generale, esperibile in tutte le ipotesi di comportamento inerte della pubblica amministrazione

  Il rito sul silenzio tutela l’inerzia nell’esercizio di potestà pubblicistiche quando la posizione azionata è un interesse legittimo, o un diritto soggettivo nelle materie di giurisdizione esclusiva, ma non estende la giurisdizione amministrativa.

• art. 117 c.p.a.

  Il ricorso contro il silenzio deve essere preceduto dalla verifica della giurisdizione in relazione alla natura della posizione sostanziale dedotta; l’utilizzo del rito non attribuisce di per sé giurisdizione al giudice amministrativo.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  sono fatti salvi gli effetti processuali e sostanziali della domanda se il processo è riproposto innanzi al giudice indicato nella pronuncia che declina la giurisdizione, entro il termine perentorio di tre mesi dal suo passaggio in giudicato

  La domanda può essere riproposta davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia declinatoria, conservando gli effetti processuali e sostanziali, ferme le preclusioni e decadenze intervenute.

• art. 29, comma 3, d.lgs. n. 286/1998

  Nel procedimento di ricongiungimento familiare lo Sportello Unico verifica i requisiti relativi al richiedente, tra cui alloggio idoneo, reddito sufficiente e assicurazione sanitaria.

• art. 8, comma 4, d.P.R. n. 394/1999

  La disposizione è stata invocata dal ricorrente per sostenere l’obbligo di rilascio del visto dopo il nulla osta, ma il TAR non ha esaminato nel merito tale censura, avendo declinato la giurisdizione.

Massime di principio

• La posizione giuridica relativa al rilascio del visto di ingresso per ricongiungimento familiare, così come quella relativa al nulla osta e al permesso di soggiorno per motivi familiari, ha natura di diritto soggettivo; in assenza di una specifica previsione di giurisdizione esclusiva amministrativa, la controversia appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.
• L’utilizzo del rito contro il silenzio dell’amministrazione previsto dagli artt. 31 e 117 c.p.a. non determina né amplia la giurisdizione amministrativa: il giudice deve preliminarmente verificare la natura della situazione giuridica sostanziale dedotta.
• Il rito sul silenzio è ammissibile davanti al giudice amministrativo quando l’inerzia riguarda l’esercizio di una potestà pubblicistica incidente su un interesse legittimo, oppure su un diritto soggettivo rientrante nella giurisdizione esclusiva; non è un rimedio generale contro qualsiasi comportamento inerte della pubblica amministrazione.
• Nel procedimento di ricongiungimento familiare, lo Sportello Unico per l’Immigrazione verifica i requisiti del richiedente previsti dall’art. 29, comma 3, d.lgs. n. 286/1998, mentre all’autorità consolare compete l’accertamento dell’autenticità della documentazione relativa ai presupposti di parentela, coniugio, minore età o stato di salute del familiare da ricongiungere.

Come è indicizzato